Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 88/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi Gminy P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] listopada 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wódy Polskich w K. ustalił Miastu i Gminie P. w formie informacji rocznej za okres od [...] czerwca 2018 r. do [...] grudnia 2018r. opłatę stałą w wysokości 838 zł, za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych.
Reklamację od powyższej informacji złożyło Miasto i Gmina P., nie zgadzając się z naliczeniem opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, jednocześnie wskazując, że służące do tego celu urządzenia wodne nie istnieją.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. działając na podstawie art. 271 ust. 4 i art. 273 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268) i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502), określił Miastu i Gminie P. wysokość opłaty stałej na kwotę: 838 złotych, z tytułu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu przyległego do ul. [...] w P. do odprowadzalnika wody z zalewu starorzecza rzeki N. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że niezrealizowanie inwestycji pozostaje bez wpływu na obowiązek ponoszenia opłaty stałej przez adresata decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, gdyż opłata stała za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych jest ściśle powiązane z wydanym pozwoleniem, a wielkości przyjęte w pozwoleniu stanowią składową służącą jej wyliczeniu. Jednocześnie sporna opłata stała stanowi formę rekompensaty za samą gotowość środowiska do przyjęcia wód opadowych i roztopowych.
Od powyższej decyzji skargę wywiodło Miasto i Gmina P. zarzucając, że inwestycja dla której wydano pozwolenie wodnoprawne jest w fazie przygotowania, a jej realizacja planowana jest na przyszłe lata. Wskazując przy tym, że organ ograniczył się jedynie do ustalenia, czy zostało wydane pozwolenie wodnoprawne, co samo w sobie nie stanowi jeszcze podstawy do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał zasadność wniesionej skargi i uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ ustalając opłatę stałą nie może nie brać pod uwagę wszystkich okoliczności stanu faktycznego i poprzestać na ustaleniu jedynie faktu wydania pozwolenia wodnoprawnego, z którego możliwość korzystania aktualizuje się dopiero, gdy istnieją urządzenia wodne służące do odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Sąd zwrócił uwagę, że z treści art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego wynika, iż usługa wodna jest nierozerwalnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej. Wskazał także na treść art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego zawierającego regulację, zgodnie z którą obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne, wiąże się z odprowadzanie wód uprzednio ujętych w systemy kanalizacji deszczowej. Zdaniem Sądu nie można również z zasady dotyczącej ustalenia wysokości opłaty stałej, wywodzić podstaw do jej wnoszenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
1.) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj.
- - art. 9 ust. 3, art. 16 pkt 73, art. 270 ust. 11, art. 271 ust. 1 i 4 w zw. z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że podstawą dla ponoszenia określonej na podstawie tego przepisu opłaty stałej jest jedynie fakt wybudowania urządzenia, a następnie jego eksploatacja przez dysponenta pozwolenia wodnoprawnego tj. faktycznego realizowania usługi wodnej, mimo że z treści art. 271 ust. 4 Prawa wodnego jednoznacznie wynika, że opłatę stałą oblicza się na podstawie treści pozwolenia wodnoprawnego, sam fakt jego udzielenia determinuje obowiązek uiszczenia opłaty stałej, natomiast po wybudowaniu urządzenia i faktycznym wprowadzeniu wód opadowych lub roztopowych podmiot byłby zobowiązany do uiszczenia opłaty zmiennej, przyjęcie odmiennej wykładni, byłoby sprzeczne z rozróżnieniem dwóch rodzajów opłat, stałej wynikającej z samego pozwolenia wodnoprawnego, które skutkuje nie jako rezerwacją możliwości wykorzystania zasobów naturalnych oraz zmiennej zależnej od faktycznej ilości wprowadzonych wód opadowych lub roztopowych;
- - art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego poprzez przyjęcie, że użyte tam określenie "odprowadzania wód" należy rozumieć w sposób zawężający w odniesieniu do jedynie czynnego odprowadzania wód, a nie jako wyliczenie "odprowadzania wód" jako jednego z rodzajów usług, za które są naliczane opłaty, w tym opłaty stałe;
- - art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, poprzez dokonanie nieuzasadnionej wykładni rozszerzającej tego przepisu w zakresie ustalenia, iż sam fakt udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, bez realizacji robót umożliwiających korzystanie przez stronę z uprawnień wynikających z tego pozwolenia, nie stwarza podstawy prawnej do określenia opłaty stałej;
- - art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, poprzez pominięcie ogólnej zasady gospodarowania wodami, która musi uwzględniać również koszty środowiskowe, a taki cel spełnia ustalenie opłaty stałej na podstawie wydanego pozwolenia wodnoprawnego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych. Oświadczając jednocześnie, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Jak słusznie wskazał Sąd I instancji nie jest możliwe naliczenie opłaty stałej od niedziałających lub nieistniejących systemów kanalizacji deszczowej. W pierwszej kolejności wskazać należy na odmienność w literalnym brzmieniu art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego w stosunku do poprzedzających go jednostek redakcyjnych tego przepisu tj. ust. 2 i 3, które regulują sposób ustalania wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych i powierzchniowych. W przepisach tych ustawodawca wyraźnie wskazał, że wysokość opłaty stałej ustala się z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej i powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego.
Natomiast w art. 271 ust. 4 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej ustala się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. Zatem rację ma Sąd I instancji, że warunkiem koniecznym dla ustalenia opłaty stałej z tytułu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych jest ich faktyczne odprowadzanie. Mając na względzie racjonalność ustawodawcy należało przyjąć, że wskazane wyżej różnice w redakcji poszczególnych przepisów, a co za tym idzie również różne reguły ustalania opłat stałych za pobór wód oraz za odprowadzanie wód, było działaniem zamierzonym, mającym na celu nałożenie obowiązku uiszczenia opłat, dopiero w przypadku rozpoczęcia odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Za taką wykładnią przemawia również argument celowościowy, bowiem o ile w przypadku ustalenia opłat stałych za pobór wód, czy to podziemnych, czy też powierzchniowych ochronie podlegają zasoby wody, to w przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych, które i tak trafiają do środowiska niezależnie od sposobu ich odprowadzania, ochrona ta ma na celu zapewnianie odpowiedniej jakości wody oraz jej ilości, co powoduje, że ochrona nie musi być tak silna jak w przypadku poboru wód.
Tego typu wykładnia pozostaje również w zgodzie z dyrektywą 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci/użytkownik płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług.
Zatem pozwolenie wodnoprawne jest zgodnie z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego źródłem danych niezbędnych do ustalenia jedynie wysokości opłaty stałej, ale samo wydanie pozwolenia nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. Istotne jest bowiem korzystanie z usługi wodnej, a w sytuacji braku odpowiednich urządzeń, czy też wyłączeniu z użytku istniejących już urządzeń, korzystanie takie nie jest możliwe. Organ uprawniony do ustalenia opłaty stałej nie może abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na ustaleniu faktu uzyskania przez podmiot pozwolenia wodnoprawnego, gdyż sam fakt wydania takiego pozwolenia nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z określonej w nim usługi wodnej, a ta aktualizuje się dopiero wówczas, gdy powstaną odpowiednie dla danej usługi urządzenia wodne, które faktycznie działają (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Go 933/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia pozostałych wskazanych w zarzutach kasacyjnych przepisów prawa materialnego, bowiem Sąd I instancji dokonał ich prawidłowej wykładni. Z treści art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego wynika, że usługa w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, jest związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwentnie również z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego wynika, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się tylko z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej.
Wynika z tego, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku wnoszenia opłat za odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej, bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie administracyjnym (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, s. 41).
Z kolei zgodnie z art. 270 ust. 11 Prawa wodnego opłata za usługi wodne w postaci odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z brzmieniem przywoływanego przepisu, istnieje jedna opłata za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał jedynie, że tylko opłata zmienna zależna jest od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brak natomiast wyraźnej wskazówki co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Podzielić w tym miejscu należy pogląd, że nie można jednak przyjąć, że wobec tego braku, zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla obowiązanego z tego tytułu i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku.
W stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne, należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Z kolei za daniny publiczne uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Stanowisko to potwierdza również dyspozycja art. 300 Prawa wodnego, który nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach.
W związku z tym, przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie muszą być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych na gruncie prawa podatkowego, gdzie organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika (por. wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. SK 18/09, OTK-A 2013/6/80).
Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że opłata stała za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód niewątpliwie mieści się w pojęciu opłat za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego) i służy ochronie środowiska. Jest zatem instrumentem ekonomicznym mającym na celu racjonalne gospodarowanie wodami (art. 267 pkt 1 Prawa wodnego). Jednakże usługa ta jest realizowana wówczas, gdy dany podmiot posiada urządzenie przeznaczone do odprowadzania wód, bo wówczas można mówić o korzystaniu ze środowiska, za co należą się opłaty (zwrot kosztów świadczonych usług wodnych). Zgodnie z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Stąd też wcześniejsze pobieranie opłat (także stałych), zanim dojdzie do faktycznego wykonania urządzenia służącego do realizowania usługi wodnej, byłoby nieracjonalne i nieuprawnione.
Stanowisko takie prezentowane jest jednolicie w dotychczasowym orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych i uznać należy je za prawidłowe (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 469/18, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 573/18, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 343/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 299/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 295/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 297/18, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 329/18 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 października 2019r. sygn. akt II SA/Bk 445/19, CBOSA).
Niezrozumiałe jest powołanie w zarzucie kasacyjnym, jako naruszanego art. 16 pkt 73 Prawa wodnego zawierającego definicję zakładu oraz art. 298 pkt 1 Prawa wodnego wskazującego podmioty korzystające z usług wodnych, jako obowiązane do ponoszenia opłat za te usługi. Wskazane przepisy nie były przedmiotem wykładni Sądu I instancji, stąd też nie mogło dojść do ich naruszenia w sposób wskazany w zarzucie kasacyjnym. Jednocześnie brak jest w treści skargi kasacyjnej jakiegokolwiek uzasadnienia naruszenia tych przepisów. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może również zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.