Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1999/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 4 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 11/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. L. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego we wznowionym postępowaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zwany dalej "PINB", w dniu 26 czerwca 2000 r. dokonał oględzin murowanego budynku warsztatowego położonego na działce przy ul. S.[...] w K.. Powyższe miało związek z budową obiektu na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w K. z dnia [...] lipca 1993 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego wolnostojącego wg projektu typowego [...] (w oparciu o którą zrealizowany przedmiotowy budynek). W wyniku oględzin organ I instancji ustalił, ze inwestor realizuje przedmiotowy obiekt z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia (inne usytuowanie na działce, inne wymiary, inny układ konstrukcyjny). W efekcie PINB w K. postanowieniem z dnia [...] lipca 2000 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom wstrzymanie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku, a decyzją z dnia [...] wrzesnia 2000 r. (która stała się ostateczna), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na B. i M. L. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 grudnia 2000 r. oceny technicznej tego budynku.

Następnie decyzją z dnia [...] października 2001 r., Starosta K. uchylił ww. decyzję o pozwoleniu na budowę. Równolegle organ I instancji prowadził postępowanie w spawie samowolnej rozbudowy budynku, wydając w tym zakresie decyzję rozbiórkową z dnia [...] stycznia 2002 r., która została utrzymana w mocy przez Świętokrzyski WINB decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 22 lutego 2006 r. oddalił skargę B. i M. L. w tym zakresie.

W wyniku wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] wrzesnia 2000 r., PINB w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] wrzesnia 2000 r. i orzekając jednocześnie co do istoty sprawy nałożył na B. i M. L. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego takie same obowiązki, jak w uchylonej decyzji, ale z wyłączeniem części budynku dobudowanej w 2000 r., w stosunku do której został orzeczony nakaz rozbiórki decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił B. i M. L. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku warsztatowym na terenie posesji nr [...] przy ul. S. w K., którą to decyzję Świętokrzyski WINB uchylił decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., odmawiając jednocześnie zatwierdzenie przedstawionego projektu zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót z tej przyczyny, że przedłożony przez inwestora projekt obejmuje także część budynku co do którego został orzeczony ww. nakaz rozbiórki.

W stosunku do postępowania zakończonego decyzją Świętokrzyskiego WINB z dnia [...] lutego 2004 r. toczyło się z wniosku R. S. postępowanie wznowieniowe, w którym ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "GINB", utrzymał w mocy decyzję Świętokrzyskiego WINB z dnia [...] października 2005 r., o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lutego 2004 r., a postanowieniem z dnia 4 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na ww. decyzję GINB.

W międzyczasie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. PINB w K., na wniosek B. i M. L., udzielił pozwolenia na użytkowanie warsztatu stolarskiego zlokalizowanego na terenie posesji w K., przy ul. S.[...] oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Decyzja ta stała się ostateczna przed organem I instancji.

W stosunku do postępowania zakończonego ww. decyzją o pozwoleniu na użytkowanie PINB w K., na wniosek R. S. - pełnomocnika D. K.-S. z dnia 15 czerwca 2009 r. (opary na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 4 i 6 w związku z art. 146 § 1 K.p.a.), wznowił postępowanie, w których wydał decyzję z dnia [...] października 2009 r. (w niniejszej sprawie decyzję pierwszoinstancyjną), stwierdzając, że ww. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie warsztatu stolarskiego, zlokalizowanego na terenie posesji w K., przy ul. S.[...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...], wydana została z naruszeniem prawa, lecz nie może być uchylona, ponieważ w wyniku postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W trybie odwoławczym Świętokrzyski WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił w całości decyzję PINB w K. z dnia [...] października 2009 r., i orzekając co do istoty sprawy uchylił decyzję PINB w K. udzielającą B. i M. L. pozwolenia na użytkowanie warsztatu stolarskiego. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważności ww. decyzji Świętokrzyskiego WINB, wskazując, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. po uchyleniu decyzji organu I instancji zapadłej w wyniku wznowienia postępowania, organ II instancji nie orzekł co do istoty sprawy wznowionej, tj. w przedmiocie wniosku o pozwoleniu na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], Świętokrzyski WINB, uchylił decyzję PINB w K. z dnia [...] października 2009 r. oraz orzekając co do istoty sprawy uchylił decyzję PINB w K. z dnia [...] grudnia 2005 r. i odmówił B. L. i M. L. wydania pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego na działce nr ewid. [...] w K., przy ulicy S.[...].

W uzasadnieniu organ II instancji, wyjaśniając istotę postępowania wznowieniowego oraz przywołując określone w art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a. pozytywne przesłanki do wznowienia postępowania, wskazał, że jako przesłankę do wznowienia postępowania R. S. - pełnomocnik D. K.-S. podał art. 145 § 1 pkt 6 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wyjaśniając, że D. K.-S. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz, że przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu inwestor winien wystąpić do Burmistrza Miasta i Gminy K. o zajęcie stanowiska i potwierdzenie, czy samowolnie uruchomiony zakład stolarski posiada ustalone przez Burmistrza warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pozwalające na jego funkcjonowanie.

Analizując te przesłanki wznowieniowe organ II instancji uznał, że przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Składając bowiem w niniejszej sprawie wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie warsztatu stolarskiego inwestorzy nie byli zobowiązani do przedkładania decyzji o warunkach zabudowy, czy też innego stanowiska Burmistrza Miasta i Gminy K. odnośnie przedmiotowego budynku, gdyż nie obligował ich do tego żaden z przepisów Prawa budowlanego, regulujących kwestie udzielania pozwoleń na użytkowanie obiektów budowlanych obowiązującej w dacie składania wniosku o pozwolenie na użytkowanie, tj. w dniu 26 kwietnia 2005 r.

W ocenie organu odwoławczego, zasadna natomiast okazała się druga ze zgłoszonych przesłanek wznowieniowych określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. D. K.-S. bowiem, bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego. Choć bowiem stosownie do przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie wydawania pozwolenia na użytkowanie, jak i w chwili obecnej, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, to zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, stanowiącym wykładnię przepisów prawa, w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu naprawczym wywołanym istotnym odstąpieniem od zatwierdzanego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i przepisów prawa przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania (por. wyrok: NSA: z dnia 7 listopada 2006 r., II OSK 1281/05, LEX nr 317393; oraz z dnia 10 grudnia 2008 r., II OSK 1574/07).

W sytuacji zatem gdy organ I instancji prowadził w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego postępowanie naprawcze, stroną którego była D. K.-S., w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie tegoż obiektu, osobie tej również winna przysługiwać legitymacja strony postępowania, zaś pominięcie jej przez organ I instancji w prowadzonym w tej sprawie postępowaniu należy traktować jako naruszenie prawa. Rozpatrując zatem na nowo przedmiotową sprawę pod względem faktycznym i prawnym oraz oceniając całość materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że po wznowieniu postępowania organ I instancji słusznie zważył, że decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], została wydana z naruszeniem prawa, jednakże błędne jest jego stanowisko, że w przypadku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Organ II instancji wskazał, że w decyzji z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu B. i M. L. pozwolenia na wznowienie robót przy budynku warsztatowym organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że na inwestorze ciąży obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, ale budynku gospodarczego, a nie budynku warsztatu stolarskiego. Możliwość taką przewidywał bowiem obowiązujący w dacie wydawania powyższej decyzji przepis art. 55 Prawa budowlanego, który dopuszczał możliwość udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, w stosunku do którego organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie naprawcze, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jednakże po skutecznym jego zakończeniu.

Natomiast organ I instancji nie zakończył w sposób należyty postępowania naprawczego prowadzonego w stosunku do budynku gospodarczego, który został wybudowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie projektu zagospodarowania terenu, charakterystycznych parametrów tego obiektu oraz zmiany zamierzonego sposobu użytkowania tego obiektu, którego funkcja w trakcie użytkowania została po raz kolejny zmieniona w sposób samowolny. Organ I instancji po wydaniu przez Świętokrzyski WINB decyzji z dnia [...] lutego 2004 r., nie wydał bowiem w stosunku do tego obiektu decyzji, o której była mowa w przepisie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 lipca 2003 r., tj. przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718 ze zm.), tj. nie orzekł o braku wykonania tego obowiązku z zastosowaniem sankcji, o których mowa była w przepisie art. 51 ust. 2 lub ust. 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 lipca 2003 r. Organ II instancji wskazał, że jego decyzja z dnia [...] lutego 2004 r. uchylająca w całości decyzję PINB w K. z dnia [...] grudnia 2003 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą B. i M. L. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku warsztatowym nie zakończyła postępowania naprawczego w stosunku do tego obiektu.

Po uchyleniu decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r., organ I instancji winien był dalej prowadzić w stosunku do tego obiektu budowlanego postępowanie naprawcze, w oparciu o ówcześnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego i wydać jedno z rozstrzygnięć, o których mowa powyżej.

Jako kolejną wadliwością postępowania prowadzonego przez organ I instancji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, przemawiającą za koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy wskazał to, że organ I instancji nie przeprowadził obowiązkowej kontroli przedmiotowego obiektu budowlanego, do czego obligowały organ przepisy art. 59 i art. 59a Prawa budowlanego. Ponieważ wniosek o udzielnie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stanowi wezwanie dla organu nadzoru budowlanego do rozpatrzenia go w sposób merytoryczny, to w momencie wpłynięcia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego, organ I instancji, biorąc pod uwagę stan faktyczny całego postępowania, winien był rozpatrzyć tenże wniosek w sposób merytoryczny i wydać decyzję odmawiającą udzielenia wnioskodawcom pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego, bowiem w stosunku do tego obiektu nie zostało zakończone stosowne postępowanie naprawcze.

Podsumowując organ II instancji stwierdził, że PINB w K. nie był umocowany do wydania decyzji o udzieleniu inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku warsztatu stolarskiego, bowiem nie zakończone zostało postępowanie naprawcze w stosunku do tego obiektu, ale jako budynku gospodarczego. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie może być bowiem sankcjonowana samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 225/05).

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. i B. L., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 101 § 1 i § 3 K.p.a., poprzez nierozpoznanie w formie postanowienia złożonego przez skarżących wniosku z dnia 28 października 2010 r. o zawieszenie postępowania, do czasu zakończenia toczącego się przed Burmistrzem Miasta i Gminy K. postępowania w sprawie warunków zabudowy obejmujących rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na warsztat stolarski.

W ocenie skarżących, każdy wniosek o zawieszenie postępowania, niezależnie od jego zasadności, musi być rozpatrzony przez organ w drodze postanowienia. Strona powinna też być pouczona o prawie zaskarżenia takiego aktu. Zażalenia przysługują bowiem na wszystkie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem także na ewentualną odmowę zawieszenia postępowania. Niedopuszczalne jest więc wydanie decyzji kończącej postępowanie bez uprzedniego rozpatrzenia złożonego żądania zawieszenia postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1398/08). Takie wymogi nie zostały w ocenie skarżących spełnione, bo organ odwoławczy ustosunkował się do wniosku o zawieszenie postępowania w piśmie z dnia 3 listopada 2010 r., które jednak nie miało przepisanej formy postanowienia. Nie zawierało również pouczenia o możliwości odwołania się. Takie postępowanie pozbawiło stronę możliwości poddania rozstrzygnięcia kontroli w administracyjnym toku instancji, czego nie może usprawiedliwiać przekonanie organu o bezzasadności wniosku o zawieszenie.

W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do jedynego zarzutu skargi organ podniósł, że nierozpatrzenie złożonego w toku postępowania wniosku o zawieszenie postępowania nie narusza przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. W piśmie tym bowiem organ wykazał oczywistą bezzasadność wniosku o zawieszenie postępowania.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 28 stycznia 2011 r. skarga B. L. została odrzucona przez Sąd I instancji z uwagi na nieuzupełnienie w zakreślonym terminie braku formalnego skargi polegającego na jej niepodpisaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 4 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 11/11, oddalając skargę wskazał, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, wniosek o zawieszenie postępowania został załatwiony przez organ w drodze postanowienia, ponieważ pismo organu, w którym wykazano bezzasadność tego żądania posiada minimum elementów, koniecznych do zakwalifikowania go jako postanowienia, a brak w nim stosownego pouczenia stanowi wyłącznie podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że nawet gdyby nie przyjąć powyższego poglądu, to i tak nie mogło to spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem skargi, że niewydanie przez organ postanowienia w sprawie złożonego wniosku o zawieszenie postępowania, w każdej sytuacji powoduje wadliwość wydanej decyzji, wymagającą jej uchylenia. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd uchyla decyzję, gdy stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W celu rozstrzygnięcia więc, czy niewydanie postanowienia w sprawie złożonego przez B. i M. L. wniosku o zawieszenie postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należy wyjaśnić, czy istniały rzeczywiście w sprawie podstawy do zawieszenia postępowania, a jeśli tak to czy jego niezawieszenie powodowało niedopuszczalność wydania decyzji rozstrzygającej sprawę.

Odpowiadając na pierwsze z postawionych pytań, Sąd I instancji stwierdził, że podnoszona okoliczności ubiegania się skarżących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego dla wymagalności uzyskania pozwolenia na budowę. Prawo budowlane bowiem takiego przypadku nie przewiduje. Dlatego Sąd uznał jedyny zarzut skargi jako nie mający usprawiedliwionych podstaw.

Rozstrzygając jednak sprawę w granicach zakreślonych przez art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonał również merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ponieważ postępowanie przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego zostało przeprowadzone w trybie wznowieniowym, należało na wstępie ocenić, czy zaistniały w sprawie ustawowe przesłanki do rozstrzygnięcia sprawy w tym trybie. W tym zakresie Sąd I instancji powołując się na art. 145 § 1, art. 145a § 1 i 2, art. 148, art. 149 § 1, 2 i 3, art. 151 § 1 K.p.a. przedstawił instytucję wznowienia postępowania administracyjnego. Następnie oceniając zawartą we wniosku wznowieniową przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. niebranie przez stronę - D. K.-S. bez własnej winy udziału w postępowaniu, Sąd zaakceptował pogląd, że wskazana przyczyna wznowienia rzeczywiście zachodziła.

Ponadto w ocenie Sądu, organ prawidłowo stwierdził, że D. K.-S. ma również przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W tym zakresie Sąd podzielił poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie można też w ocenie Sądu mieć wątpliwości co do spełnienia pozostałych warunków umożliwiających wznowienie postępowania na podstawie przesłanki wznowieniowej wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zwłaszcza gdy się zważy na liczne interwencje podejmowane przez pełnomocnika D. K.-S. w okresie po 26 kwietnia 2005 r. (data wniosku B. i M. L. o pozwolenie na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego), również w przedmiocie niebrania udziału przez D. K.-S. w sprawie zakończonej decyzją PINB w K. z dnia [...] grudnia 2005 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego (pisma z dnia: 26 września 2005 r.,11 października 2005 r., 10 grudnia 2007 r., 13 grudnia 2007 r., 14 stycznia 2008 r.).

W ocenie Sądu, zasadnie natomiast nie została uznana przez organy administracji za podstawę wznowienia druga ze wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania przesłanek, tj. brak uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, w przedmiocie stwierdzenia, czy samowolnie uruchomiony zakład stolarski posiada ustalone przez Burmistrza Miasta i Gminy K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pozwalające na jego funkcjonowanie. Brak jest bowiem przepisu, który uzależniałby możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie od przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu budowlanego mającego być przedmiotem pozwolenia, bądź od uzyskania w innej formie stanowiska właściwego organu w przedmiocie takich warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, w związku z wykazaną powyżej zasadnością wznowienia postępowania oraz w związku z wyrokiem WSA w Kielcach z dnia [...] stycznia 2010 r., który nie rozstrzygał co do istoty kwestii pozwolenia na użytkowanie, rolą Sądu rozpatrującego przedmiotową skargę była ocena zasadności rozstrzygnięcia przez organ II instancji co do istoty sprawy, którą było rozpatrzenie wniosku B. i M. L. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego na działce nr ewid. [...] położonej w K., przy ul. S.[...].

Rozstrzygnięcie takiego wniosku wymagało wyjaśnienia, czy istniały w 2005 roku podstawy do wydawania decyzji zawierającej pozwolenie na użytkowanie.

Sąd zauważył, że zarówno w dacie rozstrzygnięcia wniosku o pozwolenie na użytkowanie (tj. w dniu [...] grudnia 2005 r.), jak i w dacie zaskarżonej decyzji ([...] listopada 2010 r.), zagadnienie uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie regulowały przepisy art. 55 pkt 1-3 Prawa budowlanego w takim samym brzmieniu obowiązującym od dnia 26 września 2005 r. Zgodnie z tymi przepisami przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1. 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;
2. 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;
3. 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

W ocenie Sądu, żaden z wymienionych w przytoczonym przepisie przypadków nie zachodził w niniejszej sprawie. Regulacja określona w art. 55 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego odnosi się bowiem wyłącznie do legalnie prowadzonej budowy. Natomiast do budowy samowolnej, jednak dopiero na etapie jej legalizacji (a więc takiej, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie), odnosi się pośrednio jedynie art. 55 pkt 2 ustawy wprowadzający wymóg uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie obiektu jeśli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4, tj. jeśli właściwy organ wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, która obligatoryjnie nakładać musi wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyrok WSA Gliwicach z dnia [...] października 2008 r., II SA/Gl 248/08, LEX nr 509902). Sytuacja opisana w tym przepisie jednak w sprawie nie miała miejsca, ponieważ w administracyjnym toku instancji nie doszło do wydania ostatecznej decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Wręcz odwrotnie inwestorzy uzyskali ostateczną decyzję Świętokrzyskiego WINB z dnia [...] lutego 2004r., którą odmówiono zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. Sąd I instancji powtórzył, że postępowanie naprawcze prowadzone w stosunku do przedmiotowego obiektu, nie zostało zakończone wydaniem jakiejkolwiek decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 3 lub 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r. Obowiązująca również w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. procedura legalizacyjna nie przewidywała możliwości zakończenia postępowania decyzją odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W razie niewykonania nałożonych na inwestorów obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązkiem organu było zastosowanie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Bez względu jednak na ocenę tamtego postępowania pozostającego poza granicami niniejszej sprawy administracyjnej, a więc i poza kontrolą sądowoadministracyjną dokonywaną w niniejszej sprawie, Sąd stwierdził, że w żadnym postępowaniu nie doszło do wydania decyzji nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Za rozstrzygnięcie takie nie mogło w szczególności być uznane stwierdzenie zawarte w końcowej części uzasadnienia decyzji Świętokrzyskiego WINB z dnia [...] lutego 2004 r., gdzie stwierdzono, że "ze względu na fakt, iż przedmiotowy budynek został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę z 1993 r., na inwestorze spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie stosownie do przepisu art. 55 ust. 1 pkt 2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r.". Wspomniany przepis obowiązujący w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 2004 r., ale uchylony z dniem 31 maja 2004 r., nie miał bowiem zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczył on obiektów budowlanych objętych ważnym pozwoleniem na budowę.

Tymczasem pozwolenie na budowę budynku gospodarczego wolnostojącego na działce nr [...] położonej w K. przy ulicy S.[...], zawarte w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] lipca 1993 r., zostało uchylone decyzją Starosty K. z dnia [...] października 2001 r.

W ocenie Sądu, ze wskazanych powyżej powodów nie było w sprawie podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Dlatego wydana decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. była wadliwa, a organ II instancji zasadnie, w trybie wznowieniowym oraz w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia [...] października 2009 r., stosując art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - wyeliminował ją z obrotu prawnego. Sąd zaakceptował również rozstrzygnięcie podjęte co do istoty sprawy, polegające na odmowie wydania wnioskowanego przez B. i M. L. pozwolenia na użytkowanie. Mimo bezprzedmiotowości postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie wynikającej z braku podstaw prawnych do jego wydania (co w myśl art. 105 § 1 K.p.a. powinno skutkować umorzeniem postępowania), podjęte rozstrzygnięcie w istocie prowadzi do tego samego skutku, który sprowadza się do nieuzyskania przez B. i M. L. wnioskowanego pozwolenia na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożył M. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 10 K.p.a., poprzez uniemożliwienie D. K.-S., reprezentowanej przez pełnomocnika R. S. czynnego udziału w postępowaniu;

1. - art. 107 i art. 124 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że pismo z dnia 3 listopada 2010 r. oraz decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. posiadają prawidłowe uzasadnienie;
2. - art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez uznanie za bezzasadne przeprowadzenie wnioskowanych dowodów.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 101 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, w ten sposób że Sąd I instancji przyjął fakt rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zostały błędnie sformułowane.

Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, w odniesieniu do uchybień normom procesowym, na czym to uchybienie polega i wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest szczególnie istotne w kontekście zakresu postępowania kasacyjnego wyznaczonego art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada ta - poza przypadkami enumeratywnie wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. - oznacza pełne związanie określonymi przez autora skargi kasacyjnej podstawami zaskarżenia. Determinują one kierunek działalności sądu drugiej instancji, który nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych, a także poszukiwania z urzędu innych naruszeń prawa. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - nie występuje żadna z przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny musi ograniczyć się tylko do zarzutów postawionych przez stronę.

W świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego, przez wykazanie błędnej wykład lub niewłaściwe zastosowanie. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie w ramach tej podstawy kasacji postawiła zarzuty dotyczące naruszenia art. 10, art. 107, art. 124 § 2, art. 7 i art. 77 K.p.a., jednak nie powiązała ich ani z błędną wykładnią, ani z błędnym zastosowaniem. Dlatego w ramach tak postawionego zarzutu brak jest podstaw do uznania, że przywołane wyżej przepisy mogłyby stanowić element materialnoprawnej podstawy postawionych zarzutów kasacji w ramach przesłanki z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto jak wynika z postawionych zarzutów, dotyczą one wyłącznie sfery prawa procesowego, tj. błędnej oceny materiału dowodowego w zakresie czynnego udziału uczestników postępowania; przyjęcia, że pismo organu z dnia 3 listopada 2010 r. oraz decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. posiadają prawidłowe uzasadnienie oraz błędnego przeprowadzenia wniosków dowodowych.

A zatem brak wykazania charakteru materialnoprawnego naruszeń ww. przepisów oznacza, że strona skarżąca kasacyjnie błędnie powiązała wskazane naruszenia z przesłanką zawartą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Z tego względu ww. zarzuty należało uznać jako błędnie sformułowane, a co za tym idzie nie zawierające usprawiedliwionych podstaw. Ponadto wskazania wymaga, że sądy administracyjne nie orzekają w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz podstawę prawną do orzekania przez te sądy stanowią przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, i to pośród przepisów tej ustawy należy poszukiwać ewentualnych uchybień proceduralnych poczynionych przez sąd administracyjny. Strona skarżąca kasacyjnie zdaje się pomijać to, na podstawie których przepisów orzekają sądy administracyjne, mylnie w tym względzie przywołując przepisy K.p.a. Oczywiście możliwe jest przywołanie jako samodzielnej podstawy kasacji naruszenia przepisów postępowania, tj. właśnie przepisów K.p.a., ale przez organ administracyjny.

Z takimi okolicznościami nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ ww. zarzuty w powiązaniu z naruszeniem konkretnych przepisów K.p.a., skierowane są przeciwko działaniom Sądu Administracyjnego, a nie organu administracyjnego. Przywołanie tych przepisów tylko w powiązaniu z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. mogłoby stanowić o prawidłowo sformułowanym zarzucie skierowanym w stosunku do Sądu I instancji.

Przechodząc do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 101 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, w ten sposób że Sąd I instancji przyjął fakt rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania przez organ, stwierdzić należy, że również i ten zarzut został błednie sformułowany. Jak wynika z zaskarżonego wyroku, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie stanowił podstawy prawnej, na podstawie której zapadł ten wyrok. Sąd I instancji wydając więc wyrok nie mógł naruszyć przepisu, którego nie zastosował. Nie mógł więc w wyniku tego przepisu dokonać błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy.

Ponadto na błędne ustalenie stanu faktycznego nie ma tu wpływu przywołanie naruszenia art. 101 K.p.a., ponieważ przepis ten wiążę się wyłączenie ze sferą informacyjną działalności organów administracji publicznej (zawiadomienie, pouczenie) i nie ma nic wspólnego z oceną jaką zawarł Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w zakresie uznania, że organ odwoławczy rozpoznał odmownie wniosek M. i B. L. o zawieszenie postępowania. Jak wynika z akt, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, to właśnie w wyniku takiej działalności informacyjnej organ odwoławczy udzielił M. i B. L. odpowiedź na ich wniosek o zawieszenie postępowania, co oznacza, że organ wywiązał się z obowiązku jaki wynika z art. 101 K.p.a. Jednocześnie Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił skarżacym, że brak w piśmie Świętokrzyskiego WINB z dnia 3 listopada 2010 r. pouczenia o środkach zaskarżenia, nie uniemożliwiał złożenia zażalenia, a tylko mógł być podstawą wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia takiego zażalenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przesądził, że powyższy błąd organu II instancji nie może powodować negatywnych skutków procesowych dla strony postępowania. Oznacza to, że braku stosownego pouczenia nie można było uznać za istotny błąd, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taki błąd organu odwoławczego nie mógł więc prowadzić do uwzględniania skargi przez Sąd I instancji i uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzut strony skarżącej kasacyjnie dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 K.p.a. nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.