Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1999/21

Uzasadnienie

1. 1. Wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r., VII SA/Wa 2269/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę B.P. (skarżąca) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 9 października 2020 r., znak DON.7200.131.2020.MB, w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2. 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, GINB w/w postanowieniem, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku B.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z 14 sierpnia 2020 r., znak DON.7200.131. 2020.FSE (postanowienie I instancji), którym odmówiono wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją w/w organu centralnego z 28 kwietnia 2015 r., znak DON/ORZ/7200/764/14/15, utrzymującą w mocy decyzję GINB z 16 marca 2015 r., znak DON/ORZ/7200/764/14/15, o stwierdzeniu nieważność decyzji Wojewody Krakowskiego z 4 sierpnia 1997 r., znak NB-l-7351/ 94/97/S, oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 12 czerwca 1997 r., znak NB-02.7355-25-531/97, nakazującej B.Ł. i K.Ł rozbiórkę wiaty - zadaszenia podwórka posesji przy ul. [...] na dz. nr [...], w terminie do 31 sierpnia 1997 r., utrzymał w mocy postanowienie I instancji.
3. 2.2. W wyroku przywołano argumentację GINB, który wyjaśnił, że B.P. jako okoliczność mającą stanowić podstawę wznowienia postępowania podała, że zgodnie z ustaleniami organów orzekających w sprawie, na działce nr [...], znajdują się dwie wiaty, a zatem nie jest jasne, której z nich dotyczy orzeczony nakaz rozbiórki. Tymczasem ta sama okoliczność stanowiła jeden z zarzutów ponownego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nakazowej, choć ówcześnie skarżąca nie wywodziła tej okoliczności z protokołu kontroli z 10 kwietnia 1997 r. Zdaniem GINB, przyjąć należy, że skarżąca wiedziała o okolicznościach stanowiących podstawę wniosku o wznowienie postępowanie najpóźniej w chwili składnia wniosku z 17 grudnia 2018 r. i tym samym uchybiła miesięcznemu terminowi określonemu w art. 148 § 1 K.p.a. Zarazem, według GINB, powołanie przez skarżącą jako nowego dowodu dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, na podstawie których wydano decyzję w postępowaniu nieważnościowym, uzasadnia odmowę wznowienia postępowania. Wydając decyzję z 28 kwietnia 2015 r. GINB orzekał na podstawie kompletnych akt sprawy, w których znajdował się także sporny protokół. Nie oznacza to jednak, że miał obowiązek wprost odnosić się w decyzji do wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a więc fakt, że nie odniósł się do tego protokołu w żadnym wypadku nie może oznaczać, że dowód ten nie był mu znany.
4. 2.3. Przywołując dalsze motywy postanowienia GINB, sąd pierwszej instancji podał, że organ orzekając w postępowaniu nieważnościowym ma obowiązek z urzędu rozważyć wszystkie przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a., niezależnie od zarzutów przedstawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności. Tak też uczynił GINB wydając decyzję z 28 kwietnia 2015 r. i uznając, że decyzja z 4 sierpnia 1997 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w tym przepisie. Ocenę tę podzieliły sądy administracyjne w prawomocnych wyrokach, potwierdzając jednocześnie legalność decyzji GINB. W tej sytuacji opieranie wniosku o wznowienie postępowania na tej podstawie, że GINB nie rozważył przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., nie może odnieść skutku.
5. 2.4. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż GINB skonstatował, że argumenty przytoczone przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie nie dają podstawy do uchylenia wydanego postanowienia, gdyż odpowiada ono prawu. W zakresie powołania nowej okoliczności faktycznej skarżąca uchybiła terminowi określonemu w art. 148 § 1 K.p.a., natomiast wznowienie postępowania na podstawie nowego dowodu nie jest możliwe, gdyż wskazywany dowód znajdował się w aktach sprawy, na podstawie których wydano kwestionowaną decyzję.
6. 3.1. Skargę na w/w postanowienie GINB złożyła B.P., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
7. 3.2. Zarzuciła wydanie postanowienia z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż wskazany przez nią dowód nie może być uznany za nowy dowód w rozumieniu tego przepisu, skutkując odmową wznowienia postępowania zakończonego decyzją GINB z 28 kwietnia 2015 r., pomimo istnienia przesłanki do wznowienia postępowania. Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.
8. 3.3. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
9. 3.4. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.
10. 3.5. W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji za trafne uznał dostrzeżenie przez GINB, że na tę samą okoliczność (znajdujący się w aktach sprawy protokół oględzin z 10 kwietnia 1997 r., z którego wynika, że na działce wykonano dwie wiaty o konstrukcji stalowej) skarżąca powoływała się we wniosku z 4 grudnia 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Krakowskiego z 4 sierpnia 1997 r. W tym wniosku powołała się na notatkę służbową spisaną przez Nadzór Budowlany UM Krakowa z 23 maja 1997 r., w której mowa o dwóch wiatach o konstrukcji stalowej. Zdaniem tegoż sądu skarżąca w dniu składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nakazowych miała świadomość, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, które wspominają o dwóch wiatach stalowych na jej działce. Wobec tego ustalenie organów orzekających w niniejszym postępowaniu, że wniosek o wznowienie postępowania nie został złożony z zachowaniem ustawowego terminu należy uznać za prawidłowy. Stwierdził nadto sąd a quo, że skoro - jak twierdzi pełnomocnik skarżącej - protokół oględzin z 10 kwietnia 1997 r., był w aktach sprawy w dniu przeglądania przez niego akt (24 czerwca 2020 r.), trudno przyjąć, by wcześniej go nie było i nie był znany organom orzekającym w przedmiocie stwierdzenia nieważności.
11. 3.6. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B.P. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.
12. 3.7. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa) zarzuca naruszenie przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez nieuchylenie "zaskarżonej decyzji" GINB w sytuacji, gdy błędnie przyjął on, iż wskazany przez skarżącą dowód nie może być uznany za nowy dowód w rozumieniu tego przepisu, co skutkowało odmową wznowienia postępowania zakończonego decyzją GINB z 28 kwietnia 2015 r., znak DON/ORZ/7200/764/14/15, pomimo istnienia przesłanki do wznowienia postępowania.
13. 3.8. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych za obie instancje.
14. 3.9. Uzasadniając powołany w skardze kasacyjnej zarzut strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że organ wydając decyzję z 28 kwietnia 2015 r. ograniczył się jedynie do kwestii wskazanych pierwotnie przez skarżącą i nie badał pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., w uzasadnieniu tamtej decyzji brak odniesienia do innych przesłanek niż podnoszone przez skarżącą. Zauważyła, że nie chodzi o to, że organ wydając decyzję z 28 kwietnia 2015 r. nie powołał się na wszystkie dowody znajdujące się w aktach, a w szczególności protokół oględzin z 10 kwietnia 1997 r., ale w ogóle nie badał pozostałych przesłanek nieważności decyzji, oprócz wskazanych przez skarżącą, co dodatkowo potwierdza obecne jej twierdzenia, iż przedmiotowy protokół oględzin nie był organowi znany, gdyż nie badał on sprawy w tym zakresie.
15. 3.10. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, skoro treść protokołu oględzin z 10 kwietnia 1997 r. wskazuje jednoznacznie, iż decyzje nakazowe Prezydenta Miasta Krakowa i Wojewody Krakowskiego były od początku niewykonalne, to gdyby organ znał ten dokument wydając decyzję z 28 kwietnia 2015 r., to musiałby zgodnie z zasadami logiki stwierdzić istnienie przesłanek nieważności przedmiotowych decyzji. Skoro jednak tego nie zrobił to jedynym logicznym wytłumaczeniem jest fakt, iż organ nie znał tego protokołu oględzin.
16. 3.11. Na wyznaczoną rozprawę nie stawił się nikt.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 4.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

1. 4.2. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).

1. 4.3. Przedmiotem zaskarżenia była nie "decyzja" – jak to sformułowano w skardze kasacyjnej – ale postanowienie GINB wydane w następstwie złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem organu centralnego o odmowie wznowienia postępowania zakończonego prawomocnymi decyzjami wydanymi w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Sama skarga kasacyjna opiera się na jednej podstawie, w ramach której kwestionuje się ocenę sądu a quo, wedle której powoływany przez stronę jako nowy dowód protokół oględzin z 10 kwietnia 1997 r. nie jest nowym dowodem w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a co miało prowadzić do naruszenia przez ten sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Tak skonstruowana podstawa nie jest usprawiedliwiona, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

1. 4.4. Kluczowe w sprawie jest to, że odmowa wznowienia postępowania zakończonego decyzją GINB z 28 kwietnia 2015 r. podyktowana była trafną oceną dokonaną przez organ centralny, że strona uchybiła terminowi do żądania wznowienia, ujętemu w art. 148 § 1 K.p.a., skoro ta sama okoliczność, na którą się powołano w żądaniu tegoż wznowienia – znajdowanie się na działce nr [...] – posesji przy ul. [...] w Krakowie dwóch wiat, była podnoszona przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nakazowych i tego w skardze skutecznie nie podważono. Słusznie ponadto sąd pierwszej instancji wskazuje w zaskarżonym wyroku, że protokół oględzin przedmiotowej działki, sporządzony 10 kwietnia 1997 r., znajdował się w aktach sprawy, a z protokołu tego wynika okoliczność zlokalizowania dwóch wiat na tej samej działce. Rację ma przeto sąd wojewódzki, że nie był to żaden nowy dowód, który miałby wyjść na jaw, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. stanowić mogłoby podstawę wznowieniową. Stanowisko sądu a quo jest w pełni prawidłowe i Sąd Naczelny podziela go w zupełności.

1. 4.5. O ile strona nie rozumie treści decyzji administracyjnej i ma wątpliwości, to może skorzystać z konstrukcji ich wyjaśnienia w trybie art. 113 § 2 K.p.a.
2. 5. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.