Uzasadnienie
II OSK 2 / 06
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Z. K. i Z. K. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2001 r., którą to decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla M. S. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...].08.2001 r. utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2001 r. został zatwierdzony projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę dla M. S. na zamierzenie budowlane - przebudowa dachu w celu adaptacji poddasza na cele mieszkalne, rozbudowa istniejącego budynku o garaż usytuowany w granicy działki, zadaszenie przejścia z zachowaniem warunków szczegółowo określonych w tej decyzji zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ administracji wydający zaskarżoną decyzję stwierdził, iż wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 9.08.1999 r., inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przedkładając stosowne dokumenty, a projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane uzgodnienia, pozwolenia, sprawdzenia i opinie i został wykonany przez osobę uprawnioną.
W trakcie postępowania administracyjnego właściciele działki sąsiedniej nr 91/3, w granicy, z którą zaprojektowano garaż wnieśli zastrzeżenia, co do wysokości projektowanego garażu, pisemnie oświadczając, że wyrażają zgodę na budowę w granicy pod warunkiem, że jego wysokość nie przekroczy 230 cm. Zdaniem organu pierwszej instancji z przedłożonego projektu wynika, że budowa obiektu w granicy w wysokości nieprzekraczającej 230 cm nie spowoduje naruszenia przepisów rozporządzenia oraz nie uniemożliwi zagospodarowania działki sąsiedniej.
W ocenie Wojewody Małopolskiego rozpoznającego odwołanie wniesione od powyższej decyzji brak jest przepisu prawa materialnego, którego naruszenie powodowałaby realizacja przedmiotowej inwestycji. Spory międzysąsiedzkie oraz kwestia usytuowania tarasu w granicy działki nie mają zdaniem tegoż organu odniesienia w przepisach prawa budowlanego i nie mogą mieć wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie.
Rozpoznając skargę wniesioną przez Z. K. i Z. K. od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, co uzasadnia ich uchylenie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z decyzji organu I i II instancji oraz materiału dowodowego zebranego w sprawie tj. m.in. z wypisu z rejestru gruntów wynika, że M. C. jest stroną w niniejszej sprawie. W sytuacji, gdy organ I instancji w dacie doręczania stronie decyzji powziął wiadomość, iż pod wskazanym adresem M. C. nie mieszka, winien był podjąć wszelkie przewidziane prawem środki w celu ustalenia jego aktualnego miejsca zamieszkania. Zdaniem Sądu można domniemywać, że już w dacie wszczęcia postępowania organ nie dysponował prawidłowym – aktualnym adresem M. C. W ocenie Sądu pierwszej instancji powyższe okoliczności dają podstawę do twierdzenia, że M. C. został pozbawiony możliwości realizacji prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Takie działanie organów obu instancji narusza w zdaniem Sądu zasadę postępowania administracyjnego zawartą w art. 10 § 1 k.p.a. oraz przepis art. 61 § 4 k.p.a.
Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji organy I i II instancji naruszyły też przepis art. 107 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż inwestycja ma dotyczyć również tarasu usytuowanego na garażu. Fakt ten nie znajduje jednak potwierdzenia w opisie zamierzenia budowlanego zawartego w sentencji zaskarżonej decyzji.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzje organów administracji publicznej obu instancji zapadły z naruszeniem art. 10 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. i w związku z tym uchylenie obu tych decyzji było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, o czym też orzeczono na mocy art. 145 § 1 pkt 1 b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- dalej zwanej p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Sz., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:
- naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest przepisu. art. 145 § 1 pkt. c p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.94 r. Prawo budowlanej, a to ze względu na błędne stwierdzenie, że naruszenie przepisów postępowania przez organy administracji I i II instancji miało wpływ na wynik sprawy, bowiem błędne było przyjęcie przez Sąd, że:
- zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 10 kpa i 61 § 1 kpa, ponieważ organy administracyjne I i II instancji nie zapewniły M. C. czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiły mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – podczas, gdy faktycznie A. C., a nie M. C. jest stroną w niniejszej sprawie,
- zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 107 kpa, ponieważ sentencja decyzji Prezydenta Miasta K. z dn. [...].08.2001 r. nie zawiera stwierdzenia, że inwestycja ma dotyczyć również tarasu na garażu, a wynika to jedynie z uzasadnienia tejże decyzji, podczas gdy przedmiotowe decyzje spełniają wszystkie wymogi art. 107 kpa.
- naruszenia przepisów postępowania, a to art. 33 i art. 135 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to ze względu na nie zawiadomienie o toczącym się postępowaniu sądowym A. C., w celu umożliwienia mu zgłoszenia udziału w postępowaniu.
Uzasadniając powyższą skargę kasacyjną skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są nie tylko właściciele, użytkownicy wieczyści, ale także zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Właścicielem sąsiedniej działki jest co prawda M. C., ale od lat przebywa on w USA. Użytkownikiem i zarządcą nieruchomości sąsiadującej z posesją M. S. jest syn M. C. - A. Notarialne pełnomocnictwo udzielone przez M. C. synowi A. do zarządzania przedmiotową nieruchomością z dnia 23.08.1999 r. znajduje się w aktach sprawy, co umknęło uwadze Sądu Wojewódzkiego. A. C. nigdy żadnych zastrzeżeń do powyższego zamierzenia inwestycyjnego nie wnosił, a jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż miało miejsce naruszenie prawa, o którym mowa w art. 135 p.p.s.a., polegające na nie zawiadomieniu wszystkich stron niniejszego postępowania, to zamiast uchylać decyzję administracyjną, winien był w trybie art. 33 p.p.s.a zawiadomić A. C. o toczącym się postępowaniu i o prawie zgłoszenia przez niego uczestnictwa. Umożliwiłoby to wzięcie udziału przez A. C. w postępowaniu sądowym i dałoby możliwość wypowiedzenia się przez niego co do zagrożenia jego interesu prawnego przez wynik tegoż postępowania sądowego. Ze wskazanych wyżej względów nie miało też miejsca w ocenie autora kasacji, naruszenie art. 10 i art. 61 § 4 kpa
Zdaniem strony wnoszącej kasację nie można się też zgodzić z tym, że organy I i II instancji naruszyły przepis art. 107 kpa. Osnowa bowiem decyzji zatwierdzająca projekt budowlany i wydająca pozwolenie na budowę wymienia jako integralną część tej decyzji projekt budowlany mgr inż. M. S. Nie było zatem żadnej konieczności powtarzania w osnowie wszystkich elementów i etapów przebudowy przedmiotowego budynku, gdyż w przypadku wymienienia tarasu trzeba by było ująć w sentencji decyzji także np. wszystkie planowane otwory okienne i drzwiowe.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne strona wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania,
- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. K. i Z. K. wnieśli o "oddalenia skargi... " oraz zasądzenie kosztów postępowania od strony skarżącej według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Trafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanej w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a. i naruszenia art. 33 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż z akt administracyjnych wynika, że w dacie wszczęcia postępowania organ nie dysponował prawidłowym – aktualnym adresem M. C., a w konsekwencji w ocenie Sądu powyższe okoliczności dają podstawę do twierdzenia, że M. C. został pozbawiony możliwości realizacji prawa do czynnego udziału w postępowaniu.
Przyjęcie przez Sąd takiego ustalenia oznaczałoby, że M. C. nie był stroną postępowania administracyjnego, a wobec tego nie jest też uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a. Konsekwencją zaś takiej sytuacji, jest to, że nie można organom administracji postawić na etapie postępowania sądowo-administracyjnego zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a. z uwagi na brak zapewnienia M. C. czynnego udziału w postępowania. Trafnie wskazał bowiem autor kasacji, iż w obecnym stanie prawnym przy uwzględnieniu treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Sąd pierwszej instancji winien podjąć czynności wskazane w art. 33 p.p.s.a. Dopiero wynik tych czynności może Sądowi pozwolić na wyjaśnienie, czy i jakim przepisom procesowym uchybiły organy administracji wydające zaskarżoną decyzję.
Zasadny jest też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 107 k.p.a. Trafnie wywiodła strona wnosząca skargę kasacyjną, iż zaskarżona decyzja zawiera postanowienia o zatwierdzeniu projektu budowlany i udziela pozwolenie na budowę między innymi garażu. Okolicznością przez nikogo niekwestionowanym, przyjętą też w zaskarżonym wyroku jest fakt, że taras stanowi część garażu. W tej sytuacji nie zachodziła więc konieczność wymieniania w decyzji o pozwoleniu na budowę wszystkich elementów składowych obiektu, który ma być zgodnie z tą decyzją zrealizowany.
Dokonana wyżej ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny była ograniczona z jednej strony zarzutami skargi kasacyjnej, z drugiej zaś faktem, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tego, czy istotne okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione i ustalone przez organy w sposób umożliwiający podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zachodzi konieczność ponownego rozpoznania skargi przez Sąd pierwszej instancji przy uwzględnieniu uwag wyżej przedstawionych. Koniecznym w niniejszej sprawie będzie też przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji oceny legalności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i pozwolenia na budowę w świetle zgromadzonego materiału dowodowego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego zasądzając kwotę 400 złotych na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną od strony skarżącej na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).