Uzasadnienie
K. R., po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożył skargę na uchwałę nr V/46/15 Rady Powiatu Siemiatyckiego z 24 kwietnia 2015 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w Siemiatyczach.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej zmiany organizacji Starostwa w zakresie wydziałów wchodzących w jego skład, polegająca na połączeniu Wydziału Edukacji, Spraw Społecznych i Ochrony Zdrowia oraz Wydziału Rozwoju Gospodarczego i Promocji Powiatu w jeden wydział Oświaty, Spraw Społecznych i Rozwoju Gospodarczego, narusza jego interes prawny i uprawnienia jako Naczelnika Wydziału Edukacji Spraw Społecznych i Ochrony Zdrowia Starostwa Powiatowego w Siemiatyczach. Wskazał, że zmiana organizacji Starostwa w zakresie wydziałów ma wyłącznie na celu pozbawienie go stanowiska.
Postanowieniem z 4 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga została wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ powiatu uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie może być złożone w każdym czasie), zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U.z 2015 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a."
Sąd stwierdził, że ma obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącego, przez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Kwestionowanie uchwały organu powiatu w omawianym trybie przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż "mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby".
W ocenie Sądu pierwszej instancji, interes prawny z zakresu administracji publicznej, nie może być utożsamiany z interesem faktycznym, ponieważ wypływa on z ochrony dobra publicznego, ma po stronie organu obowiązek realizacji zadań publicznych, co do zasady - umocowanie w normach prawa administracyjnego i służy zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej. Jakkolwiek nie można wyłączyć z pojęcia spraw z zakresu administracji publicznej aktów kierownictwa wewnętrznego, gdyż sfera wewnętrzna administracji jest jednym z obszarów działalności administracji publicznej, to w przypadku zaskarżenia takiej uchwały decydujące znaczenie będzie miało publicznoprawne kryterium interesu prawnego skarżącego. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, o ile więc co do zasady nie można wyłączyć z pojęcia spraw z zakresu administracji publicznej podlegających zaskarżeniu w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. aktów kierownictwa wewnętrznego, gdyż sfera wewnętrzna administracji jest jednym z obszarów działalności administracji publicznej, to w przypadku zaskarżenia takiej uchwały decydujące znaczenie będzie miało publicznoprawne kryterium interesu prawnego skarżącego. W tym kontekście stwierdzenie w skardze, że "zmiana organizacji Starostwa w zakresie wydziałów wchodzących w jego skład, polegająca na połączeniu Wydziału Edukacji, Spraw Społecznych i Ochrony Zdrowia oraz Wydziału Rozwoju Gospodarczego i Promocji Powiatu w jeden wydział Oświaty, Spraw Społecznych i Rozwoju Gospodarczego jest pozbawiona merytorycznych podstaw i jest wynikiem wyłącznie chęci pozbawienia Naczelnika Wydziału Edukacji, Spraw Społecznych i Ochrony Zdrowia stanowiska i powołanie w jego miejsce innej osoby" bez jednoczesnego wskazania konkretnego przepisu prawnego, który kształtując sytuację prawną podmiotu wnoszącego skargę, został bezpośrednio naruszony uchwaleniem zaskarżonej uchwały oznacza, zdaniem Sądu, że skarżący nie wykazał w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie.
Nie stanowi bowiem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia poczucie skarżącego, że zmiana organizacji starostwa w zakresie wydziałów wchodzących w jego skład ma na celu powołanie na jego miejsce innej osoby. Powyższe prowadzi zaś do wniosku, że skarżący nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała nie wywiera żadnych materialnoprawnych skutków w zakresie praw i obowiązków skarżącego. Zaskarżona uchwała nie reguluje nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącego, oraz jego sytuacji prawnej. Skarżący nie posiada zatem legitymacji procesowej do zaskarżania przedmiotowej uchwały.
K. R. wniósł skargę kasacyjną od postanowienia z 4 września 2015 r., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 87 § 1 ustawy o samorządzie powiatowym przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że skarżący nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że uchwała "w sposób oczywisty" wpływa na uprawnienia i obowiązki K. R. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zarzut wskazany w skardze kasacyjnej nie jest zasadny. Nie doszło do naruszenia art. 87 § 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Interes prawny skarżącego lub uprawnienie, o których mowa w tym przepisie, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest wskazanie konkretnego przepisu prawa, którego naruszenie doprowadziło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skarżący w żadnym miejscu nie wskazał zaś z jakiego przepisu prawnego wywodzi swój interes prawny lub uprawnienie. Nie dokonał tego ani w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku ani w skardze kasacyjnej. Nie wystarczy określenie, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest "oczywiste".
Nie ma wątpliwości, że zaskarżona uchwała może naruszyć interes faktyczny skarżącego przez pozbawienie go funkcji kierownika wydziału. Nie należy jednak utożsamiać interesu faktycznego z interesem prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.