Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 440/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Tomyślu na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 25 listopada 2020 r., nr XXVIII/345/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl – POŁUDNIOWY-WSCHÓD, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w jej części tekstowej oraz graficznej obejmującej działki nr [...]1 oraz [...]2.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nowym Tomyślu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę w zakresie przeznaczenia działek oznaczonych numerami [...]1 oraz [...]2 pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną lub mieszkalno-usługową, oznaczoną w planie miejscowym symbolem 1 MW/U.
Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie prawa, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze` zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, wyrażające się w bezzasadnym ograniczeniu możliwości wznoszenia budynków wielorodzinnych na działce nr [...]1 oraz [...]2 przy jednoczesnym rozszerzeniu możliwości wznoszenia budynków wielorodzinnych na sąsiedniej, należącej do gminy działce nr [...]3, która w poprzednio obowiązującym planie miejscowym posiadała przeznaczenie tożsame jak działki nr [...]1 oraz [...]2.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 25 listopada 2020 r., nr XXVIII/345/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl – Południowy Wschód oraz w części graficznej obejmującej działki nr [...]1 i [...]2.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że treść nowo uchwalonego planu miejscowego w istotny sposób zmodyfikowała przeznaczenie działek nr [...]1 oraz [...]2 względem poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego teren wymienionych nieruchomości. Wskazano, że w poprzednio obowiązującym planie przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 24 czerwca 2002 r., nr XLIII/305/2002, przedmiotowe działki były oznaczone w części graficznej symbolem MW co oznaczało możliwość wzniesienia na działce obiektów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokości do 15 metrów z możliwością lokalizacji w części parterowej nieuciążliwych lokali usługowych.
Jak wskazał Skarżący, właściciele nieruchomości nosili się z zamiarem postawienia budynku wielorodzinnego, trzykondygnacyjnego o wysokości 15 metrów z funkcjonującymi na parterze lokalami usługowymi w postaci gabinetów lekarskich. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w nowo przyjętym planie zagospodarowania przestrzennego możliwość wzniesienia zaplanowanych budynków została w istotny sposób ograniczona., albowiem przedmiotowe działki zostały oznaczone symbolem 1 MW/U. Na działkach oznaczonych w taki sposób dopuszczono możliwość wzniesienia budynku wielorodzinnego ograniczonego do 12 lokali mieszkalnych i wysokości nieprzekraczającej 9 metrów. Skarżący podniósł, że wysokość taka odpowiada mniej więcej wysokości budynku piętrowego jednorodzinnego i uniemożliwia w konsekwencji posadowienie tam budynku trzykondygnacyjnego. Z kolei ewentualna rozbudowa szerokości i długości budynku kosztem wysokości również nie wchodzi w grę, albowiem przepisy zaskarżonej uchwały ograniczyły maksymalną powierzchnię budynku do rozmiarów 30 procent działki. Tymczasem, sąsiadująca z tymi działkami należąca do Gminy działka o numerze [...]3, która w obowiązującym uprzednio planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona była takim samym symbolem, jak działki nr [...]1 oraz [...]2 otrzymała przeznaczenie oznaczone symbolem 2MW/U, oznaczającym możliwość zabudowy budynkiem wielorodzinnym, mieszkalno-usługowym, bądź usługowym o wysokości aż do 17 metrów o to bez ograniczenia liczby lokali (§ 15 ust. 14 zaskarżonej uchwały).
W konsekwencji, zdaniem Skarżącego, podczas sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, poprzez niezasadne, istotne ograniczenie wznoszenia budynków na działkach nr [...]1 oraz [...]2, przy jednoczesnym rozszerzeniu możliwości wznoszenia budowli na sąsiedniej działce, stanowiącej własność Gminy.
Prokurator podniósł ponadto, że lektura sporządzonego uzasadnienia do zaskarżonej uchwały nie pozwala na ustalenie tego, jakiego interesu publicznego ochrona wymaga ograniczenia prawa własności właścicieli działek o numerach [...]1 oraz [...]2. Tym samym nie jest możliwa ocena, czy przyjęte uregulowanie służy ochronie interesu publicznego, a jeżeli tak, to w czym wyraża się ten interes oraz czy interes ten mógł być chroniony w inny sposób.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu wniósł o jej oddalenie.
Organ wskazał, że przyjęte przeznaczenie gruntów, na których są wydzielone działki [...]1 oraz [...]2 odpowiada uchwalonemu w dniu 17 grudnia 2019 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, którego celem było zaktualizowanie kierunków rozwoju zabudowy i zagospodarowania terenów, z uwzględnieniem rodzaju i funkcji zabudowy powstałej w ostatnich latach. Organ wskazał również, że zarówno na etapie opracowywania studium, jak i planu miejscowego właściciele działek o numerach [...]1 oraz [...]2 nie składali żadnych uwag i wniosków. Zaznaczono ponadto, że przedmiotem skargi Prokuratora nie może być wskazany w jej treści przepis § 15 ust. 3 zaskarżonej uchwały, albowiem przepis ten dotyczy terenów oznaczonych symbolem 3MN, a więc nie obejmuje on działek o numerach [...]1 oraz [...]2, a cała argumentacja skargi odnosi się do przeznaczenia gruntu opisanego w § 15 ust. 13 zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się do zarzutu przekroczenia uprawnień w ramach władztwa planistycznego nie zgodzono się z zarzutem jakoby doszło do naruszenia prawa własności właścicieli działek o numerach [...]1 oraz [...]2. Organ wskazał, że przy opracowywaniu planu korzystał z przysługującego mu w tym zakresie władztwa planistycznego, a rozwiązania przyjęte w planie w należyty sposób uwzględniały interes publiczny, jak i interesy poszczególnych właścicieli nieruchomości objętych planem.
Pismem z dnia 31 maja 2021 r. Prokurator doprecyzował, że skarga zawiera oczywistą omyłkę pisarską, bowiem dotyczy ona § 15 ustęp 13, a nie § 15 ustęp 3 zaskarżonej uchwały.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu stawił się pełnomocnik Organu, który złożył do akt sprawy wyrys ze studium uwarunkowań (Uchwała XVIII/203/2019) dla działek o numerach [...]1 oraz [...]2 i [...]3. Pełnomocnik Organu wyjaśnił, że działki [...]1 oraz [...]2 są położone na obszarze oznaczonym w studium symbolem U/MN1, natomiast działka [...]3 jest położona w większej części na terenie oznaczonym w studium symbolem U/MW, a w pozostałej części obejmującej "cypel" od ulicy Radosnej na obszarze oznaczonym w studium U/MN1.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
Wskazał, że jak wynika ze Studium działki, których dotyczy prokuratorska skarga znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem U/MN1, co zgodnie z legendą do części graficznej Studium, oznacza "Tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej – intensywnej". W części tekstowej Studium "Szczegółowe kierunki i wskaźniki zabudowy dla terenów przeznaczonych pod zabudowę" (pkt 2.2.1) doprecyzowano, kierunek rozwoju tych terenów (oznaczonych symbolem U/MN1), wskazując, że funkcja wiodąca obejmować ma zabudowę usługową lub zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i układem komunikacyjnym obsługującym tę zabudowę. Funkcja - uzupełniająca - ma obejmować budynki zamieszkania zbiorowego: dom seniora, dom zakonny, internaty, istniejącą zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o charakterze małych domów mieszkalnych do maksymalnie 12 lokali mieszkalnych, zieleń urządzoną, place gier i zabaw, parkingi (s. 65 Studium). Studium nie wprowadza dla tego terenu przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową in genere, lecz właśnie pod określony rodzaj zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej). Jednocześnie zaskarżona przez Prokuratora Uchwała stanowi, że te same działki (tj. nr [...]1 oraz [...]2) w Planie przeznaczono pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczone w planie symbolem "1MW/U". W takiej sytuacji nie można przyjąć, że Plan, w części dotyczącej działek nr [...]1 oraz [...]2, nie narusza ustaleń Studium, skoro dopuszczony nim rodzaj zagospodarowania jest odmienny od tego, który został ustalony w bardzo jednoznaczny i wąski sposób w Studium. Wprowadzenie w Planie przeznaczenia innego, niż przewidziane w Studium, stanowi naruszenie zasady sporządzania planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i skutkuje nieważnością kontrolowanej Uchwały w zaskarżonej części.
Bez znaczenia dla oceny zasadności skargi, według Sądu, pozostaje podnoszona przez Organ okoliczność, że z uwagi na konkretne zapisy Studium, działki nr [...]1 oraz [...]2 przeznaczono w Planie pod zabudowę wielorodzinną, która jako funkcja uzupełniająca została przewidziana w Studium. Sąd wskazał, że w Rozdziale 2.2.1 Studium określono wiodącą funkcję terenów oznaczonych symbolem U/MN1 (s. 65 Studium) określając ją jako zabudowę mieszkaniową "jednorodzinną" oraz dopuszczono uzupełnianie tej funkcji m.in. zabudową wielorodzinną. W odniesieniu do spornego terenu, podczas uchwalania zaskarżonej Uchwały nie doszło do "uzupełnienia funkcji" wiodącej (mieszkaniowej jednorodzinnej) na obszarze oznaczonym w Studium symbolem U/MN1, ale - do "jej zastąpienia" funkcją mieszkaniową wielorodzinną, a tego Studium nie dopuszcza.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Nowy Tomyśl, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu:
- art. 20 ust. 1 u.p.z.p.;
- § 15 ust. 13 w zw. z § 3 pkt 1 litera "d)" uchwały nr XXVIII/345/2020 Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 25 listopada 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Nowy Tomyśl - południowy wschód (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 29 grudnia 2020 r., poz. 1842).
Jako podstawy kasacyjne wskazano, że:
- Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie zinterpretował art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jakoby ustalenia zaskarżonej uchwały nr XXVIII/345/2020 naruszały ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Nowy Tomyśl, uchwalonego przez Radę miejską w Nowym Tomyślu uchwałą nr XVIII/203/2019 z dnia 17 grudnia 2019 r. w zakresie działek o numerach ewidencyjnych: [...]1 oraz [...]2. Błędnie przyjęto, jakoby ustalenia zawarte w Studium odnośnie przeznaczenia tych działek, polegające na przeznaczeniu tychże działek pod tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej intensywnej [symbol: U/MN1] nie dawały podstaw do uzupełnienia tejże funkcji zabudową wielorodzinną, pomimo że na stronie 65 części opisowej Studium znalazł się zapis o możliwości uzupełnienia tej funkcji zabudową wielorodzinną; nie ma tam mowy o zastąpieniu funkcji U/MN1 funkcją 1MW/U;
- Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo (błędnie) przyjmuje, że treść zapisu określającego funkcję wiodącą działek o numerach [...]1 oraz [...]2 określoną w Studium jako U/MN1 została w miejscowym planie "zastąpiona" inną funkcją wiodącą o symbolu 1MW/U, co na gruncie ustaleń Studium (strona 65 - rozdział 2.2.1.) nie ma miejsca. Reguły znaczeniowe wyrażeń zawartych w tej części opisowej Studium, dopuszczającego uzupełnienie tejże funkcji wiodącej funkcją uzupełniającą 1MW/U, zdaniem Gminy, jednoznacznie pozwalają na takie określenie funkcji: wiodącej i uzupełniającej przedmiotowym nieruchomościom;
- Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo zastosował we wskazanym zakresie powołany art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od Prokuratora Rejonowego w Nowym Tomyślu na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Będący przedmiotem skargi plan miejscowy w zakresie objętym zaskarżeniem, nie narusza ustaleń obowiązującego Studium. Teren, na którym są położone działki nr [...]1 i [...]2 został określony w Studium jako U/MN1 – "Tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej – intensywnej". Z części tekstowej Studium wynika, że zabudowa usługowa i mieszkaniowa jednorodzinna jest podstawowym sposobem zagospodarowania tego obszaru, przy czym w ustaleniach Studium wyraźnie określono, że na tym obszarze elementem uzupełniającym ma być zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W części tekstowej Studium (s. 65), na obszarach określonych symbolem U/MN1 ustalono, obok funkcji wiodącej, funkcję uzupełniającą – "budynki zamieszkania zbiorowego (...), istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o charakterze małych domów mieszkalnych do maksymalnie 12 lokali mieszkalnych..."
W zaskarżonej uchwale teren, na którym znajdują się działki nr [...]1 i [...]2, został oznaczony symbolem 1MW/U, przez co, według § 3 pkt 1 lit. d) zaskarżonej uchwały, należy rozumieć tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej. Szczegółowe parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dla tego terenu zostały ustalone w przywołanym w skardze § 15 ust. 13 pkt 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "ustala się lokalizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego lub mieszkalno-usługowego, do maksymalnie 12 lokali mieszkalnych".
Jak z powyższego wynika, ustalenia przyjęte w § 15 ust. 13 pkt 1 zaskarżonej uchwały odpowiadają ustaleniom Studium w zakresie funkcji uzupełniającej dla obszaru oznaczonego symbolem U/MN1. Zważywszy zaś, że teren określony w Studium symbolem U/MN1 nie zamyka się w granicach działek nr [...]1 i [...]2, ani też w granicach terenu oznaczonego w zaskarżonej uchwale symbolem 1MW/U oraz że na obszarze określonym w Studium symbolem U/MN1 oprócz terenu 1MW/U, znajdują się tereny przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, przeznaczenie działek nr [...]1 i [...]2 pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną, wpisuje się w zakres funkcji uzupełniającej terenu U/MN1.
Skoro więc zabudowa wielorodzinna o parametrach określonych § 15 ust. 13 pkt 1 zaskarżonej uchwały uzupełnia podstawową funkcję przyjętą w Studium, to nie sposób twierdzić, że w tym zakresie zaskarżona uchwała narusza ustalenia Studium.
Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu Prokuratora, należy odwołać się do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych." Zatem jeżeli zarówno działki nr [...]1 i [...]2 zostały przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o parametrach odpowiadających ustaleniom Studium, jak i działka nr [...]3, znajdująca się na terenie oznaczonym w zaskarżonej uchwale symbolem 2 MW/U (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej), który w Studium został określony jako tereny zabudowy usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej (U/MW), została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną lub mieszkalno-usługową lub usługową (§ 15 ust. 14 pkt 1 zaskarżonej uchwały), a tym samym przeznaczenie tych działek odpowiada ustaleniom Studium, którego legalność w tym zakresie nie była kwestionowana, to zarzut dokonania tychże ustaleń z przekroczeniem władztwa planistycznego nie znajduje uzasadnienia.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Wniosek Skarżącej kasacyjnie o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ nie można zasądzić kosztów postępowania od prokuratora. W uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17 przesądzono, że prokurator, który zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym – w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.