Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 października 2011 r. (IV SA/Gl 812/10) oddalił skargę J. C. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z [...] sierpnia 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bielsku Białej w przedmiocie choroby zawodowej.
Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących okolicznościach.
Organy państwowej inspekcji sanitarnej pierwszej i drugiej instancji decyzjami z [...] grudnia 1999 r. i [...] marca 2000 r. orzekły o braku podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej. Decyzje te zostały wydane w związku z pracą skarżącego w latach [...] w Zakładach Wytwórczych [...] SA w Bielsku Białej na stanowisku powlekacza metali na gorąco. Ich podstawą faktyczną było ustalenie oparte na orzeczeniach lekarskich, że stwierdzone u skarżącego schorzenia nie zostały wywołane czynnikami występującymi w środowisku pracy. Podstawą prawną tych decyzji było rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z 18 listopada 1983 r.
Na skutek skargi skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 grudnia 2001 r. (II SA/Ka 684/00) uchylił decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z [...] marca 2000 r., gdyż uznał, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona.
Decyzją z [...] września 2002 r. Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach ponownie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że w orzeczeniu lekarskim z [...] lipca 2002 r. stwierdzono, iż skarżący nie choruje na żadną taką chorobę, która pozostawałaby w związku przyczynowo-skutkowym z warunkami pracy na stanowisku powlekacza metali na gorąco.
Skarga skarżącego na decyzję z [...] września 2002 r. została oddalona wyrokiem WSA w Gliwicach z 6 września 2004 r. (3IISA/Ka 2443/02). Sąd wskazał, że w trzech orzeczeniach lekarskich wykluczono, aby skarżący zachorował z powodu warunków występujących w środowisku pracy, w szczególności, aby uległ przewlekłemu zatruciu chemicznemu, które zostało spowodowane przez substancje chemiczne występujące w środowisku jego pracy.
Wyrokiem z 14 grudnia 2005 r. (II OSK 511/05) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku WSA w Gliwicach z 6 września 2004 r., opartą na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a.
Decyzją z [...] czerwca 2007 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bielsku-Białej, powołując się na orzeczenia lekarskie z [...] lipca 2006 r. oraz [...] września 2006 r., odmówił wydania decyzji stwierdzającej u skarżącego chorobę zawodową, polegającą na ostrym lub przewlekłym zatruciu chemicznym metalami. W decyzji tej powołano się na rozporządzenie Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że dotyczy ona pracy skarżącego w latach [...] w Zakładach Wytwórczych [...] SA w Bielsku Białej na stanowisku powlekacza metali na gorąco. Organ administracji wskazał na wcześniejsze decyzje organów państwowej inspekcji sanitarnej i wyroki sądów administracyjnych, po czym stwierdził, że sprawa jest prawomocnie rozstrzygnięta i z tego powodu odmawia wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową.
Na skutek odwołania skarżącego Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach decyzją z [...] września 2007 r. uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bielsku-Białej z [...] czerwca 2007 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego fakt, że została już wydana decyzja o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej nie oznacza, że skarżący nie może ponownie złożyć wniosku o stwierdzenie choroby zawodowej.
Decyzją z [...] maja 2008 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bielsku Białej ponownie odmówił wydania decyzji stwierdzającej u skarżącego chorobę zawodową polegającą na ostrym lub przewlekłym zatruciu chemicznym metalami. Organ administracji m.in. stwierdził, że brak jest nowych okoliczności, które pozwalałyby na zmianę dotychczasowego stanowiska.
Na skutek odwołania skarżącego Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach decyzją z [...] sierpnia 2008 r. uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bielsku Białej z [...] maja 2008 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że sprawa, w której prowadzi postępowanie została zakończona decyzją z [...] września 2002 r.
WSA w Gliwicach, na skutek skargi skarżącego, wyrokiem z 6 maja 2009 r. (IV SA/Gl 718/08) uchylił decyzję z [...] sierpnia 2008 r. oraz decyzję z [...] maja 2008 r. Sąd uznał, że decyzja organu pierwszej instancji zawierała rozstrzygnięcie nieprzewidziane przez prawo oraz niejednoznaczne w tym sensie, że może z niego wynikać zarówno, iż jest to orzeczenie merytoryczne, jak i że intencją organu było umorzenie postępowania. Ponadto Sąd uznał, że sprawa, której dotyczyło postępowanie zakończone decyzją z [...] sierpnia 2008 r., nie jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzją z [...] września 2002 r. Według Sądu stan prawny istotnie się nie zmienił, jednakże pojawiły się nowe okoliczności faktyczne, dotyczące stanu zdrowia skarżącego, które powinny być wyjaśnione.
Decyzją z [...] czerwca 2010 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bielsku Białej orzekł, że nie stwierdza u skarżącego choroby zawodowej pod postacią ostrego lub przewlekłego zatrucia substancją chemiczną. Powołując się na orzeczenia lekarskie jednostek orzeczniczych I i II stopnia, wydane w trakcie ponownego rozpoznania sprawy, organ stwierdził, że choroby, na które skarżący choruje nie pozostają w związku z warunkami pracy, w szczególności z występującymi na jego stanowisku pracy związkami chemicznymi. Wydając decyzję organ administracji powołał się na rozporządzenie Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
Rozpoznając odwołanie skarżącego Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Oddalając skargę skarżącego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie jest poza sporem, że skarżący w okresie zatrudnienia, to jest w latach [...] pracował na stanowisku powlekacza metali na gorąco, gdzie był narażony na działanie substancji chemicznych takich jak ołów, żelazo, kadm, miedź, cyna, glin i nikiel, a tym samym pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Jednakże wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy oparł się na jednoznacznym stanowisku uprawnionych placówek orzeczniczych, a mianowicie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Katowicach - Poradni Chorób Zawodowych w Sosnowcu (orzeczenie lekarskie z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...]) oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu (orzeczenie z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]), w których stwierdzono, że brak związku przyczynowego pomiędzy istniejącymi u skarżącego objawami chorobowymi, a warunkami w jakich pracował. W tym stanie rzeczy, jak wskazał, organy obydwu instancji zasadnie przyjęły, że nie było podstaw do wydania decyzji o stwierdzeniu u skarżącego choroby zawodowej.
Skarżący, działając przez umocowanego pełnomocnika, którym był adwokat J. P., w skardze kasacyjnej jej podstawy przytoczył następująco:
"- rażące naruszenie przepisów prawa nastąpiło w konsekwencji przyjęcia jako podstawy orzekania ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.
- - skoro skarżący wszczął postępowanie już przed rokiem 2002, to pojęcie rozpoczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej winno odnosić się do tego właśnie faktu, a zatem rozpoczęcie postępowania miało miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 30 października 2002 r., tj. za czasów obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r."
Ponadto skarżący stwierdził, że wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarża, gdyż zarzuca mu "nieuprawnione przyjęcie kryteriów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. albowiem organ sanitarny wydając orzeczenie winien zastosować kryteria obowiązujące przed wejściem w życie w/w rozporządzenia, jako że skarżący zapadł na schorzenie za czasów obowiązywania poprzedniego rozporządzenia z 1983 r." Dalej wskazał, że "wówczas też został złożony wniosek o stwierdzenie choroby zawodowej i w tym zakresie" zarzuca "decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych przez uzależnienie stwierdzenia choroby zawodowej od pozanormatywnych, sprzecznych z prawem przesłanek".
Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący podał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, iż "w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.". Dalej skarżący zauważył, że jest bezsporne, iż skarżący podczas pracy był narażony na działanie szkodliwego czynnika w postaci substancji chemicznych. W jego ocenie prowadzi to do, jak to ujął, "logicznego wniosku, że warunki pracy miały niewątpliwy wpływ na wystąpienie zachorowania".
Skarżący stwierdził też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że nie można się zgodzić z tym, iż nie stwierdzono u niego choroby zawodowej. Nieuprawnione jest jego zdaniem zastosowanie kryteriów obowiązujących w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r., albowiem należało zastosować kryteria obowiązujące przed wejściem w życie tego rozporządzenia, jako że postępowanie toczyło się jeszcze pod rządami rozporządzenia z 1983 r. Dalej stwierdzono, że "w tych okolicznościach nie ulega zatem wątpliwości, że poczynania te [wystąpienie przez skarżącego o stwierdzenie choroby zawodowej] traktować należy jakopostępowania sanitarnego w rozumieniu § 10 powołanego rozporządzenia RM z 2002 r." Następnie przytoczono treść art. 49a ustawy z dnia z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych.
W oparciu o tak przytoczone podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy. Przy czym podstawy skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie zostały przytoczone bez powołania konkretnych przepisów. Powszechnie przyjmuje się zaś, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, o którym mówi się w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych aktu prawnego. Nie jest więc wystarczające, jak uczyniono to w rozpoznawanej sprawie, wskazanie tylko nazw aktów prawnych.
Należy zauważyć, że jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przepisy prawa z podaniem numeru artykułu. Nie ulega wątpliwości, że powołano art. 49a ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz.U. nr 167 2009 r., poz. 1322 ze zm.). Jednakże w żaden sposób nie wyjaśniono jakie znaczenie ma w rozpoznawanej sprawie ta ustawa, a tym samym powołany jej art. 49a. Powołanie ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych w sprawie, która dotyczy decyzji organu państwowej inspekcji sanitarnej, o stwierdzeniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej jest nieporozumieniem, gdyż ustawa ta określa rodzaje świadczeń z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych oraz warunki nabywania prawa do tych świadczeń, zasady i tryb przyznawania świadczeń, ustalania ich wysokości oraz zasady ich wypłaty, zasady różnicowania stopy procentowej składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych w zależności od zagrożeń zawodowych i ich skutków oraz zasady finansowania prewencji wypadkowej.
Nie dotyczy ona administracyjnego trybu stwierdzania istnienia choroby zawodowej, który jest uregulowany w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 105, poz. 869), wydanym na podstawie art. 237 k.p. Z tego względu, jeżeli by uznać, w myśl uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09), że w skardze kasacyjnej przytoczono podstawę kasacyjną, to należałoby stwierdzić, że podstawą tą jest zarzut naruszenia art. 49a ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych oraz że jest on nietrafny, gdyż ten przepis w sprawie nie miał zastosowania.
Zauważyć przy tym należy, że wskazany przepis nie miał w sprawie zastosowania oraz nie został nawet przez pomyłkę przez Sąd pierwszej instancji powołany. Wbrew temu bowiem co zostało napisane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że ustawa z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych ma być w rozpoznawanej sprawie stosowana. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku w ogóle (i słusznie) o tej ustawie nie wspomniał.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano też § 10 niedokładnie określonego rozporządzenia Rady Ministrów. Napisano, że chodzi o powołane rozporządzenie Rady Ministrów z 2002 r., jednakże wcześniej nie powoływano się na żadne rozporządzenie z tego roku. Zakładając, że chodzi o § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. nr 132, poz. 1115) należy zauważyć, że jest to przepis przejściowy, zaś w rozpoznawanej sprawie nie występowało żadne zagadnienie przejściowe. W rozpoznawanej sprawie zasadniczy problem to kwestia dowodowa, sprowadzająca się do zagadnienia czy choroby, na które niewątpliwie choruje skarżący, zostały spowodowane czynnikami występującymi w jego środowisku pracy, gdy był zatrudniony w latach [...] w Zakładach Wytwórczych [...] SA w Bielsku Białej na stanowisku powlekacza metali na gorąco.
Organy administracji uznały, że choroby skarżącego nie zostały spowodowane tymi czynnikami, Sąd pierwszej instancji ustalenie to zaaprobował, zaś w skardze kasacyjnej tezy tej nie podważono. W skardze kasacyjnej nie przytoczono bowiem takiej podstawy kasacyjnej, która pozwalałaby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu tę kwestię zbadać. W szczególności nie wskazano jako naruszonych żadnych przepisów prawa, dotyczących postępowania dowodowego.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego względu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił ją.