Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 sierpnia 2012 r., VII SA/Wa 655/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił skargę L. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z [...] października 2009 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w S. z [...] maja 2006 r. zatwierdzającej projekt zamienny na budowę budynku usługowego w S. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] oraz udzielającej H. M. i A. M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że decyzja PINB w S. z [...] maja 2006 r. została wydana w związku z przedstawieniem przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego w wyznaczonym przez organ terminie. Zgodnie zatem z art. 51 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, dalej: uPb) organ był zobowiązany wydać decyzję zatwierdzającą projekt.
Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpoznaniu wniosku L. B. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] maja 2006 r. Organ uznał, że wskazane przez wnioskującą zarzuty nie stanowią żadnej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a decyzja objęta wnioskiem nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w tym przepisie.
W odwołaniu od powyższej decyzji L. B. wskazała, że przesłanką do stwierdzenia nieważności jest naruszenie przez organ art. 40 uPb.
Decyzją z [...] października 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Organ odwoławczy podał, że objęta wnioskiem decyzja była konsekwencją decyzji wydanej przez PINB w S. [...] stycznia 2005 r., a więc w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 uPb. Stroną tego postępowania byli wyłącznie właściciele nieruchomości objętej inwestycją – H. M. i A. M. Pierwotny właściciel i inwestor – odwołująca się L. B., utraciła wszelkie uprawnienia do występowania, jako strona w toczących się postępowaniach dotyczących przedmiotowej inwestycji w momencie wydania przez Starostę Sulęcińskiego decyzji z [...] sierpnia 2009 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji z [...] sierpnia 1996 r. udzielającej jej pozwolenia na budowę, a co za tym idzie L. B. nie miała przymiotu strony dla skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego.
Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie wniosła L. B. domagając się jej uchylenia oraz stwierdzenie nieważności decyzji PINB w S. z [...] maja 2006 r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 40 i art. 28 uPb, a także art. 105, art. 110 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W skardze wskazano m.in., że skarżąca nie otrzymała decyzji z 27 sierpnia 2009 r. i w związku z tym decyzja ta nie ma wpływu na wynik postępowania nieważnościowego.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z 9 lutego 2010 r., VII SA/Wa 2144/09 WSA w Warszawie oddalił przedmiotową skargę. Wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 7 lutego 2012 r., II OSK 2241/10. W cyt. wyroku NSA uznał, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd podkreślił ponadto, że decyzja Starosty Sulęcińskiego z [...] sierpnia 2009 r. wydana została później, niż złożony został wniosek L. B. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2006 r. Zaznaczył także, że w aktach administracyjnych nie znajduje się żaden dokument, z którego wynikałoby, że przedmiotowa decyzja jest ostateczna, ani dowód zwrotnego potwierdzenia jej odbioru przez L. B. Pomimo powyższych kwestii sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na okoliczności, że w związku ze stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji z [...] sierpnia 1996 r. skarżąca utraciła uprawnienia do występowania w postępowaniach administracyjnych dotyczących inwestycji.
Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem sąd I instancji wskazał, że uzyskał od organu kopię decyzji Starosty Sulęcińskiego z [...] sierpnia 2009 r. poświadczoną za zgodność z oryginałem i opatrzoną klauzulą ostateczności. Decyzja to została doręczona skarżącej, co wynika z jej rozdzielnika. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że decyzja Starosty Sulęcińskiego wydana została na podstawie "art. 162 § 1 ust. 2 w związku z art. 37 ust. 1 uPb", a stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę udzielonego skarżącej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Sulęcin z [...] sierpnia 1996 r. było wynikiem przerwy w budowie trwającej ponad trzy lata.
Sąd a quo podkreślił, że decyzja Starosty Sulęcińskiego ma charakter deklaratoryjny, działa zatem ex tunc – wywołując skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji. Ponadto WSA w Warszawie wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 12 stycznia 2011 r., II SA/Go 653/10 oddalił skargę L. B. na decyzję Wojewody Lubuskiego z [...] czerwca 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Sulęcińskiego z [...] sierpnia 2009 r. Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z 25 lipca 2012 r., II OSK 805/11. Prawomocnym postanowieniem z 29 marca 2004 r., I Co 308/02 Sąd Rejonowy w Sulęcinie przysądził użytkowanie wieczyste nieruchomości o nr ew. [...] w S. zabudowanej pawilonem usługowo-handlowym (w budowie) na rzecz H. M. i A. M. Zatem skarżąca utraciła prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Skoro więc skarżąca nie była ani właścicielem, ani inwestorem, ani użytkownikiem wieczystym, czy też zarządcą nieruchomości, której dotyczy omawiane zamierzenie budowlane, ani innej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, to organ administracji prawidłowo uznał, że utraciła ona uprawnienia do występowania w postępowaniach administracyjnych dotyczących tej inwestycji. W konsekwencji skarżąca nie ma również przymiotu strony koniecznego do skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. B. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] maja 2006 r., oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) Ppsa poprzez jego niezastosowanie oraz art. 1 i art. 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej Pusa) poprzez nieprawidłową kontrolę orzeczenia organu administracji publicznej i nieuwzględnieniu naruszenia przez organ art. 28 ust. 2 uPb poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania oraz naruszenia przez organ art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania.
Zarzucono także naruszenie art. 151 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa poprzez jego niezastosowanie oraz art. 1 i art. 2 Ppsa w związku z art. 1 Pusa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w związku z art. 156 K.p.a. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 1 Pusa przez dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej kontroli działalności administracji publicznej polegającej "na błędnej/braku wykładni" art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w części dotyczącej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, co w efekcie doprowadziło do naruszenia art. 40 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 51 ust. 4 uPb poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, polegającą na niedostrzeżeniu przez sąd I instancji, że stawia on warunek konieczny przeniesienia pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i pomimo że organ w zaskarżonej decyzji tego przepisu nie zastosował, sąd błędnie nie uznał, że było to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podczas gdy naruszenie to było oczywiste i spowodowało wydanie decyzji PINB z [...] maja 2006 r. z rażącym naruszeniem przepisu art. 40 ust. 1 i ust. 2 uPb. W skardze zawarto wniosek o zasądzenie wynagrodzenia z tytułu udzielenia pomocy prawnej udzielonego z urzędu.
W skardze kasacyjnej rozwinięto argumentację prezentowanych zarzutów. W szczególności wyeksponowano, że Starosta Sulęciński dopiero w dniu [...] sierpnia 2009 r. stwierdził wygaśnięcie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją starosty L. B., zatem już po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w S. Okoliczność tę dostrzegł NSA w wyroku z 7 lutego 2012 r. W ocenie Kasatora nie ma więc znaczenia stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia budowlanego udzielonego L. B. dla postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w S. nr [...]. Błędnie także sąd wojewódzki miał dojść do wniosku, że decyzja Starosty Sulęcińskiego nr [...] została skarżącej doręczono, okoliczności tej nie można skutecznie wywodzić li tylko z tzw. rozdzielnika do tej decyzji.
Błędne jest także stwierdzenie sądu I instancji, że L. B. nie posiada interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S., albowiem jest współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] sąsiadującej z działką nr [...], na której zlokalizowany jest obiekt budowlany objęty kwestionowaną decyzją. Błędne jest przeto przekonanie sądu I instancji, jakoby skarżąca nie była użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w sferze oddziaływania obiektu budowlanego. Sąd nie dostrzegł, że w związku z pojęciem "obszaru odziaływania obiektu", o którym mowa w art. 3 pkt 20 uPb organ winien przeprowadzić stosowne postępowanie w celu ustalenia stron w sprawie.
Skarżąca wywodzi ponadto, że decyzja PINB w S. nr [...] była następstwem decyzji nr [...]. Skoro zatem stwierdzono nieważność decyzji nr [...], konsekwentnie należało stwierdzić nieważność decyzji następczej – nr [...]. W tym aspekcie swe wywody wspiera Kasator orzecznictwem sądowym. Błędnie sąd I instancji miał wykładać pojęcie "rażącego naruszenia prawa", skoro nie dostrzegł, że w sprawie nie doszło do przeniesienia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 51 ust. 4 uPb do decyzji w kwestii pozwolenia na wznowienie robót budowlanych stosuje się odpowiednio konstrukcję z art. 40 ust. 1 cyt. ustawy. Decyzja PINB w S. nr [...] rażąco naruszała prawa, skoro w tym samym okresie pozwoleniem na budowę na tej samej działce gruntu dysponowała zarówno skarżąca, jak i małżonkowie M. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przedmiotem kontroli sądu I instancji poddana była decyzja GINB z 20 października 2009 r. uchylająca decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2009 r. odmawiającą z kolei stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z [...] maja 2006 r. nr [...] zatwierdzającej na rzecz H. M. i A. M. projekt budowlany zamienny. Organ II instancji w swej decyzji wskazał, że decyzja organu powiatowego nr [...] była konsekwencją jego uprzedniej decyzji nr 02/05 nakazującej sporządzenie projektu budowlanego zamiennego. Ponadto stronami tego postępowania byli wyłącznie małżonkowie M., albowiem L. B. utraciła status strony w wyniku decyzji Starosty Sulęcińskiego stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o udzieleniu jej pozwolenia na budowę pawilonu handlowego na działce nr [...] w S. Przywołując treść art. 28 K.p.a. wywiedziono, że L. B. nie była uprawniona do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w S. nr [...], to z kolei nakazywało uchylenie decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzenie postępowania przed tym organem.
Stanowisko prezentowane przez GINB zaakceptował WSA w Warszawie oddalając skargę L. B. Sąd wyeksponował, że skoro skarżąca nie była ani właścicielem, ani inwestorem, ani użytkownikiem wieczystym, czy też zarządcą nieruchomości, której dotyczy omawiane zamierzenie budowlane, ani innej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, to organ prawidłowo uznał, że utraciła ona uprawnienia do występowania w postępowaniach administracyjnych dotyczących tej inwestycji. W konsekwencji skarżąca nie ma również przymiotu strony koniecznego do skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.
W wyroku z 27 lutego 2012 r., II OSK 2241/10 wydanym w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w kwestii statusu strony postepowania nieważnościowego, wskazując iż w sprawie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia kręgu stron. Sąd ten podkreślił, że po uzyskaniu wiadomości w kwestii ostateczności decyzji Starosty Sulęcińskiego z [...] sierpnia 2009 r., sąd I instancji winien rozważyć, czy w odniesieniu do statusu strony zastosowanie będą miały przepisy art. 28 ust. 2 uPb, czy też decydujące znaczenie przy ustaleniu, komu przysługuje taki status, będzie odgrywać brzmienie art. 28 K.p.a.
Będąc związanym z mocy art. 190 Ppsa wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny sąd I instancji ustalił prawidłowo, że decyzja Starosty Sulęcińskiego z [...] sierpnia 2009 r. stwierdzająca wygaśnięcia decyzji udzielającej L. B. pozwolenia na budowę stała się ostateczna i prawomocna. Jest to konsekwencją utrzymania ją w mocy przez Wojewodę Lubuskiego decyzją z [...] czerwca 2010 r., na którą skargę oddalił WSA w Gorzowie Wlkp. wyrokiem II SA/Go 653/10. Z kolei skargę kasacyjną od tego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem II OSK 805/11.
Niesporne jest, że L. B. utraciła tytuł prawny do działki nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany objęty decyzją PINB w S. nr [...]. Niemniej jednak stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny będzie podmiot, który posiada w tym interes prawny, chociażby z faktu, że dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości znajdującej się w sferze oddziaływania obiektu objętego rzeczona decyzją. Sąd wojewódzki stwierdził w ślad za GINB, że L. B. nie dysponuje tytułem prawnym do takiej nieruchomości. To ustalenie faktyczne jest jednak przedwczesne i wątpliwe.
Działka nr [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...]. W toku postępowania przed sądem wojewódzkim pełnomocnik L. B. złożył do akt sprawy informację z księgi wieczystej (dowód: protokół rozprawy – k. 271 akt sądowych). Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] (k. 268 akt sądowych) L. B. jest współużytkownikiem wieczystym działki nr [...]. WSA w Warszawie kwestii tej nie dostrzegł, koncentrując się na tym, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do działki nr [...]. Stwierdzając przeto, że L. B. nie posiadała tytułu do nieruchomości znajdującej się sferze oddziaływania obiektu zlokalizowanego na działce nr [...], nie wypowiadając się w kwestii oddziaływania tego obiektu na działkę nr [...], do której niewątpliwie tytuł L. B. ma posiadać, sąd I instancji naruszył art. 28 K.p.a., wedle którego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Z tych przyczyn uzasadnione jest uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie wyroku sądu I instancji i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 Ppsa.
Wobec stwierdzonych uchybień przepisom postępowania przedwczesne byłoby rozważanie naruszenia przepisów prawa materialnego.
Ponownie rozpoznając sprawę sąd wojewódzki weźmie pod rozwagę status skarżącej w toku postępowania administracyjnego, jako współużytkownika wieczystego działki bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...] w S., dokonując oceny w aspekcie znajdowania się działki nr [...] w sferze oddziaływania obiektu objętego zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa, bez orzekania w zakresie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W tej kwestii właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 w zw. z art. 258 § 1 i 2 pkt 8 Ppsa).