Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 212/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2004 r. skargi A. S. i I. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszenia - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] odmówił skarżącym wznowienia postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszenia "O." SA w [...], dotyczącego zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do robót budowlanych na terenie stacji paliw przy ul. [...] w [...]. Roboty polegały na wymianie istniejącego pylonu reklamowego. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż zgodnie z art. 145 (1 kpa wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, zaś w przedmiotowej sprawie decyzja taka nie zapadła.
Decyzją z dnia [...] Wojewoda Łódzki po rozpoznaniu odwołania skarżących orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji podając w uzasadnieniu, iż podziela stanowisko wyrażone w sprawie przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. W sprawie zgłoszenia inwestora nie został wniesiony sprzeciw w formie decyzji. Adnotacja na zgłoszeniu o zamiarze przystąpienia do wykonywani robót budowlanych co do przyjęcia zgłoszenia bez uwag nie spełnia wymogów formalnych decyzji administracyjnej, określonych w art. 107 (1 kpa. Do zbadania ewentualnych odstępstw od dokonanego zgłoszenia właściwe są organy nadzoru budowlanego. W skardze na powyższą decyzję skarżące zarzuciły, że nie brały udziału w postępowaniu wszczętym zgłoszeniem inwestora, pomimo iż mają w sprawie interes prawny. Brak sprzeciwu co do zgłoszenia według skarżących w swej istocie stanowi rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, a więc jest decyzją administracyjną. Powoduje bowiem, iż inwestor może rozpocząć roboty budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż skarga nie jest zasadna. Podkreślił przy tym, że zasadniczy problem w sprawie sprowadza się do tego, czy dokonana przez organ administracyjny milcząca akceptacja zgłoszonych przez inwestora robót budowlanych jest w istocie decyzją administracyjną rozstrzygającą sprawę co do jej istoty.
Sąd zauważył, iż w piśmiennictwie podnosi się, że nie wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, przewidzianego w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./, upoważnia inwestora do rozpoczęcia, po upływie wskazanych 30 dni, planowanej działalności budowlanej. Ponieważ uprawnienie inwestora do rozpoczęcia tej działalności budowlanej wynika jedynie z milczenia organu i brakuje przesłanek do zastosowani wobec tego "rozstrzygnięcia" środków prawnych przysługujących w postępowaniu administracyjnym, przeto stronie, która jest niezadowolona z dopuszczenia we wskazany sposób do realizacji budowy lub robót objętych zgłoszeniem, przysługuje jedynie prawo żądania zastosowania w sprawie środków przewidzianych w art. 50 Prawa budowlanego /por. E. Radziszewski, Prawo budowlane, Przepisy i Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 87/.
Owo "rozstrzygnięcie" zdaniem Sądu I instancji nie stanowi decyzji administracyjnej. Strona niezadowolona może domagać się podjęcia odpowiednich działań przez organ nadzoru budowlanego /w trybie art. 50 Prawa budowlanego/. Nie wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia skutkuje uprawnieniem inwestora /z mocy prawa/ do uruchomienia procesu budowlanego, nie następuje natomiast konkretyzacja normy prawnej decyzją administracyjną. Brak jest też wymogu potwierdzenia przez organ powstania tego uprawnienia inwestora przez wydanie aktu administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego nie zna decyzji kokludentnych, których istota sprowadza się do tego, że zaniechanie wydania w określonym terminie decyzji negatywnej /odmownie załatwiającej żądanie strony/ oznacza w istocie podjęcie rozstrzygnięcia pozytywnego /por. A. Wróbel /w/: Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000. s. 564/.
Z tej przyczyny, skoro nie została wydana ostateczna decyzja, co do której możliwe byłoby przeprowadzenie postępowania wznowieniowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione orzeczenie zaskarżoną decyzją o odmowie wznowienia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły A. S. i I. S. reprezentowane przez adwokata M. S., zarzucając:
1/ naruszenie art. 1 (1 i (2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 104 kpa, poprzez błędne przyjęcie w motywach zaskarżonego wyroku, że akceptacja przez organ administracyjny zgłoszenia robót budowlanych nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kpa, 2/ naruszenie przepisów postępowania - art. 133 (1 w związku z art. 106 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przyjęciu i ustaleniu, że nastąpiła milcząca akceptacja robót budowlanych objętych zgłoszeniem, sprzecznie z treścią materiału dowodowego, z którego wynika, że organ wyraził w sposób czynny swoje stanowisko, przez adnotację na zgłoszeniu o treści "nie wnosi się sprzeciwu" oraz pominięcie sprzeczności zakresu robót budowlanych z wniesionym zgłoszeniem, 3/ naruszenie art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego poprzez pominięcie, że inwestor zgłaszając roboty budowlane, powinien dołączyć do zgłoszenia dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4/ naruszenie art. 50 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że niezgodną z prawem decyzję organu architektoniczno-budowlanego można kwestionować za pośrednictwem organu nadzoru budowlanego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż zaskarżony wyrok błędnie akceptuje wadliwe działania administracji publicznej. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjnej w sprawie administracyjnej wszczętej zgłoszeniem wbrew stanowisku Sądu, doszło do wydania decyzji administracyjnej, rozstrzygającej o tym, że "nie wnosi się sprzeciwu". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nie wniesienie sprzeciwu jest również formą rozstrzygnięcia co do istoty, gdyż kończy sprawę w danej instancji /por. wyrok NSA sygn. akt IV SA 747/97. Nie wniesienie sprzeciwu jest władczym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie administracyjnej, co pominął w swych rozważaniach Sąd I instancji.
Tym samym błędnie wskazał Sąd, iż jedyną drogą jest podjęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Dalej wywodzi się, iż skarżące miały interes prawny w sprawie, lecz nie zostały do niej dopuszczone, natomiast inwestor nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane. Nie wzięto też pod uwagę, że treść zgłoszenia była odmienna od tej, jaką posługiwano się w rozpatrywanej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Kluczową kwestią zarówno podnoszoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak też w podstawach skargi kasacyjnej, jest to, czy mogła być zastosowana instytucja wznowienia postępowania w sprawie administracyjnej wszczętej zgłoszeniem przez inwestora zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych, które to postępowanie zakończyło się z upływem 30 dni od tego zgłoszenia, nie wniesieniem sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany.
Otóż przewidziana przepisem art. 30 ustawy - Prawo budowlane z 1994 roku instytucja zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych została tak uregulowana w Prawie budowlanym, iż wprawdzie dokonana przez inwestora czynność zgłoszenia wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie, której przedmiotem jest budowa /roboty budowlane/, jednakże postępowanie to kończy się decyzją administracyjną rozstrzygającą sprawę określoną ustawą jako sprzeciw, w razie zaistnienia warunków /przesłanek/ określonych ustawą. Jak można wnosić z uregulowań ustawy, zamiarem ustawodawcy, rezygnującego w odniesieniu do niektórych rodzajów budowy lub robót budowlanych z konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, było aby przyśpieszyć i uprościć postępowanie w sprawach budowlanych, a zwłaszcza dopuścić możliwość co do zasady nie wydawania decyzji administracyjnych w sprawach, w których ustawodawca przewidział obowiązek zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę.
Wniesienie sprzeciwu jest unormowane w ten sposób, że ustawa przewiduje przesłanki wydania decyzji o sprzeciwie; gdy organ stwierdzi, że takie przesłanki nie występują, ogranicza się do milczenia. Nie wnosi sprzeciwu, nie wydając tym samym żadnej decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje więc, iż zacytowany w skardze kasacyjnej wyrok NSA wskazujący na "rozstrzygnięcie" organu nie wnoszącego sprzeciwu należy tak rozumieć, iż organ ten jedynie faktycznie decyduje, "rozstrzyga" o tym, że nie zachodzą przesłanki do wniesienia sprzeciwu, jednakże takie "rozstrzygnięcie" nie ma waloru decyzji administracyjnej, nie jest aktem prawnym indywidualnym kończącym postępowanie w sprawie administracyjnej, które to postępowanie w razie nie wniesienia sprzeciwu kończy się z upływem określonego ustawą terminu - 30 dni od dokonania zgłoszenia, w którym to terminie organ architektoniczno-budowlany jest kompetentny do wydania decyzji o sprzeciwie. Z upływem tego terminu organ architektoniczno-budowlany traci swoją kompetencję. Wydanie przez ten organ decyzji po upływie powyższego terminu powoduje, iż decyzja byłaby dotknięta wadą określoną w art. 156 (1 pkt 1 kpa, jako wydana przez organ niewłaściwy.
Można byłoby również twierdzić, że taka decyzja byłaby dotknięta wadą określoną w art. 156 (1 pkt 2 kpa, gdyż rażąco naruszałaby prawo wobec tego, iż niedopuszczalna byłaby już ingerencja organu w ramach postępowania wszczętego zgłoszeniem. Kompetencje odnośnie budowy /robót budowlanych/ podjętej następnie przez inwestora, przechodzą na organ nadzoru budowlanego, który w przepisach ustawy - Prawo budowlane ma przewidziane uprawnienia /obowiązki/ do kontrolowania procesu budowlanego i stosowania ustalonych środków prawnych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słuszne stanowisko wyraził w tym względzie Sąd I instancji, wskazując wprawdzie tylko na art. 50 Prawa budowlanego.
Skoro więc instytucja wznowienia postępowania administracyjnego przewidziana art. 145 kpa może mieć miejsce wówczas, gdy postępowanie administracyjne zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną, która jednak w sprawie wszczętej przedmiotowym zgłoszeniem nie została wydana, wszelkie zarzuty dotyczące zaistnienia przesłanki wznowieniowej /braku udziału skarżących w postępowaniu/ są bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczętej wnioskiem o wznowienie postępowania powinna zakończyć decyzja o umorzeniu postępowania, które w tej sprawie było bezprzedmiotowe /art. 105 (1 kpa/, a nie decyzją o odmowie wznowienia postępowania, jednakże z uwagi na to, że motywy tej decyzji nakierowane były w istocie na to, że organ uznawał wznowienie postępowania za bezprzedmiotowe, zaś to stanowisko podzielił w istocie w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, należało uznać ten wyrok za prawidłowy.
Inne podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty, jak to, iż inwestor nie dysponował prawem do nieruchomości, jak też, że inna była od tej, jaką wskazywano w sprawie, treść dokonanego przez inwestora zgłoszenia, nie miały w sprawie znaczenia prawnego.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ppsa.