Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 października 2015 r., sygn. akt II OSK 200/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 września 2013 r., II SA/Gl 883/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. w S. (zwanej dalej "Spółką" lub "skarżącą") na akt Burmistrza Miasta S. (zwany dalej "Burmistrzem") z dnia [...] grudnia 2012 r., [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości.

Zaskarżony akt administracyjny wydano w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] lipca 2012 r. do Urzędu Miasta i Gminy S. wpłynęło pismo S. w S., w którym zwrócono się do Burmistrza o wyrażenie zgody, w trybie art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm. – dalej "u.z.w.g."), na sprzedaż części działki nr [...] o pow. 400 m2 R.S. Spółka wskazała, że swój tytuł prawny do nieruchomości (własność) wywodzi z treści wpisów w ewidencji gruntów prowadzonej dla tej nieruchomości.

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Burmistrz poinformował S., że nie wyraża zgody na zbycie nieruchomości. Wskazał, że analiza czynności Zarządu S. związanych z wyrażeniem zgody na zbycie nieruchomości należącej do W. w S. ujawniła wystąpienie uchybień, których konsekwencją jest uznanie wspomnianej uchwały za bezskuteczną. Organ zauważył bowiem, że nie powiadomiono wszystkich członków Spółki o zebraniu, na którymi miała zostać wyrażona zgoda na sprzedaż wspomnianej nieruchomości. Ponadto członkowie S., przed terminem zebrania, nie zostali poinformowani o treści projektowanej uchwały, co w jego ocenie stanowi uchybienie formalne. Na poparcie tej tezy Burmistrz powołał wyrok Sądu z dnia 25 czerwca 2012 r., II SA/Gl 340/12.

Odnosząc się z kolei do meritum sprawy, czyli do kwestii wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości na rzecz R.S. zauważył, że brak jest decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust. 1 u.z.w.g., a ponadto, że w wyroku Sądu Okręgowego w Katowicach z dnia 25 września 2012 r., I C 115/12 zakwestionowano moc dowodową wypisu z rejestru gruntów jako dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości. Organ w całości podzielił stanowisko sądu powszechnego zawarte w przywołanym orzeczeniu podkreślając, że dane zawarte w ewidencji gruntów nie są objęte domniemaniem ich prawdziwości, tak jak ma to miejsce w odniesieniu do ksiąg wieczystych.

Ponadto, przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności pierwotnego wpisu do ewidencji gruntów miasta S. w jednostce rejestrowej nr [...] Wspólnoty Sądowej w S. jako właściciela gruntów w niej wykazanych oraz zmiany polegającej na wpisaniu w odnowionej jednostce rejestrowej oznaczonej nr [...] S. w S. jako właściciela gruntów w miejsce wspólnoty sądowej. Ponadto, przed tym organem toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wpisu w operacie ewidencji gruntów w jednostkach rejestrowych oznaczonych numerami [...] i [...] uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej.

W ocenie organu przedstawione wyżej okoliczności uzasadniają odmowę uwzględnienia wniosku Spółki i skutkowały odmową wyrażenia zgody na sprzedaż R.S. części nieruchomości nr [...] o powierzchni 400 m2.

S., działając na podstawie art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (to jest ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."), po otrzymaniu stanowiska Burmistrza złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem S. kwestia powiadamiania jej członków o terminie zebrania nie jest uregulowana w żadnym akcie prawnym, w tym również w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych jak również w statucie S. Organ nie powołał żadnego przepisu prawa, który został naruszony, a wobec tego to do Zarządu S. należała decyzja o sposobie powiadomienia członków S. o zebraniu. Zarazem żaden z członków nie podniósł, że został w sposób nieprawidłowy zawiadomiony o terminie zgromadzenia.

Za chybiony uznano również zarzut braku przedstawienia członkom S. projektów uchwał, które miały być podjęte na planowanym zgromadzeniu. W ocenie Zarządu S. tok rozumowania przyjęty przez organ jest pozbawiony racjonalności albowiem uniemożliwiałby podejmowanie uchwał zgłaszanych przez członków S. bądź też modyfikację treści uchwał zaproponowanych wcześniej przez Zarząd S. Na koniec podkreślono, że jednolite jest orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym dane z ewidencji gruntów potwierdzają prawo własności gruntów stanowiących wspólnotę gruntową, stąd polemika ze stanowiskiem organu prezentującego odmienny pogląd na tę kwestię jest zbyteczna.

Z kolei przywołany przez organ wyrok Sądu Okręgowego w Katowicach z dnia 25 września 2012 r. nie jest prawomocny, co oznacza, że nie wiąże sądów ani też organów administracji publicznej. Ponadto wniosek burmistrza o stwierdzenie nieważności wpisów w ewidencje gruntów działek stanowiących własność Spółki nie został uwzględniony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego w K. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Burmistrz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i nie wyraził zgody na zbycie nieruchomości R.S. Organ podkreślił, że argumenty S., podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie dają podstaw do zmiany prezentowanego stanowiska.

W skardze S. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w związku z rażącym naruszeniem prawa oraz o nakazanie organowi ponownego rozpatrzenia wniosku. Strona skarżąca podtrzymała prezentowane dotychczas stanowisko akcentując, że kwestia sposobu powiadamiania członków S. o planowanym terminie zebrania nie została nigdzie unormowana, co oznacza, że to do Zarządu S. należy wybór sposobu dokonania zawiadomienia. W realiach sprawy doręczeń dokonywali członkowie organów S. lub kurier, co wszakże nie naruszyło prawa członków Spółki do uczestniczenia w zgromadzeniu. Za nieracjonalne uznano oczekiwanie organu, że członkowie S. powinni być przed zgromadzeniem informowani o treści projektowanych uchwał. Zdaniem skarżącej akceptacja takiego założenia czyniłaby niemożliwą modyfikację projektowanych uchwał bądź też wykluczałaby przyjmowanie uchwał zgłaszanych przez członków.

Na koniec podkreślono, że przekroczeniem delegacji ustawowej jest dokonanie przez Burmistrza "merytorycznej oceny zasadności zbycia nieruchomości" gdyż żaden przepis nie daje organowi uprawnień do takiej oceny. Skarżąca podtrzymała w całej rozciągłości swoją argumentację dotyczącą znaczenia treści wpisów w ewidencji gruntów podkreślając, że wielokrotnie S. była stroną umów sprzedaży gruntów lub postępowań wywłaszczeniowych i zawsze wypis z ewidencji gruntów stanowił wystarczający dowód potwierdzający prawo Spółki do nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację prezentowaną w zaskarżonym akcie i podkreślając, że wypisy z ewidencji gruntów nie mogą przesądzać o tytule prawnym do nieruchomości.

Przy piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2013 r. strona skarżąca nadesłała kopię decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia [...] września 1995 r. nr [...], w której potwierdzono wydanie decyzji ustalającej nieruchomości stanowiące wspólnotę gruntową w S. oraz wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 13 września 2013 r. Przewodniczący Zarządu S. oświadczył, że podtrzymuje skargę oraz okoliczności podniesione w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. dotyczące doręczenia zawiadomień o planowanym terminie zgromadzenia członków S. i podkreślił, że brak jest podstaw do kwestionowania uchwały o zbyciu przedmiotowej nieruchomości.

Pełnomocnik organu oświadczyła, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 13 września 2013 r., II SA/Gl 883/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na wstępie wyjaśnił, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się 2 koncepcje odnośnie tego, w jakiej formie wójt (burmistrz, prezydent miasta) wyraża swoje stanowisko wobec zamiaru dokonania czynności rozporządzającej względem nieruchomości stanowiącej majątek wspólnoty gruntowej. Wedle pierwszej z nich akty nadzoru nad spółkami, w tym także stanowisko wobec zamiaru zbycia nieruchomości, wymagają formy decyzji administracyjnej, z kolei wedle drugiej, działanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako organu nadzoru na działalnością spółek do sprawowania zarządu nad wspólnotami gruntowymi nie stanowi decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przychylił się do drugiej ze wskazanych koncepcji. W konsekwencji uznał, że akt Burmistrza podlega kontroli sądu administracyjnego jako inny akt z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.).

Dokonując natomiast merytorycznej oceny zaskarżonego aktu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 26 ust. 1 u.z.w.g. zbycie, zamiana, jak również przeznaczenie na cele publiczne lub społeczne wspólnot gruntowych lub ich części oraz zaciąganie pożyczek pieniężnych przez spółkę może nastąpić tylko za zgodą właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Podstawę decyzji wyrażającej taką zgodę stanowi uchwała podjęta przez daną wspólnotę gruntową. Uchwała taka powinna stanowić potwierdzenie treści wyników głosowania, zapisanego w protokole zebrania członków wspólnoty. Jeśli natomiast uchwała jest niezgodna z przebiegiem głosowania to nie może ona stanowić podstawy przyznania nieruchomości stanowiących własność wspólnoty gruntowej. Zdaniem Sądu prawidłowo zatem co do zasady Burmistrz nie ograniczył się do automatycznej akceptacji przedłożonej mu uchwały, lecz podjął próbę jej analizy pod kątem prawidłowości zawiadomienia wszystkich członków wspólnoty o terminie Ogólnego Zebrania Członków S. i treści uchwał jakie miały być rozpoznawane w trakcie tego zebrania.

Sąd zauważył, że Burmistrz odmawiając zgody na zbycie działki podniósł 3 argumenty. Po pierwsze wskazał, że przedstawione przez Zarząd Spółki dokumenty nie dowodzą faktu prawidłowego zawiadomienia wszystkich członków spółki o terminie zebrania. Po drugie stwierdził, że zawiadomienie które zostało skierowane do członków spółki nie zawierało informacji, że w trakcie zebrania będzie rozstrzygana sprawa zbycia nieruchomości należącej do wspólnoty na rzecz R.S. Po trzecie, brak decyzji wydanej na podstawie art. 8 ust.1 u.z.w.g. Co do ostatniej z wymienionych kwestii Sąd podzielił stanowisko S., że z uwagi na brzmienie art. 11 u.z.w.g. to treść ewidencji gruntów (a nie księga wieczysta) stanowi zasadniczy dowód służący ustaleniu tytułu prawnego do nieruchomości, do której rości sobie prawa wspólnota gruntowa. Zaznaczył też, że w myśl art. 18 ust. 2 u.z.w.g. obszar wspólnoty podlega z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów.

Z kolei zgodnie z art. 20 i 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2005, Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. Jest zatem wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności. Tym samym ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że potwierdza jedynie stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Wskazując na powyższe Sąd doszedł do konkluzji, że w związku z treścią art. 11 u.z.w.g. należy przyjąć, że odnośnie nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową o ich tytule własności przesądza wpis w ewidencji gruntów.

Odnosząc się do zarzutów skargi w pozostałym zakresie Sąd stwierdził, że słusznie Burmistrz zbadał czynności Zarządu warunkujące prawidłowe zwołanie zebrania w I i II terminie, w szczególności czy o terminie zebrania prawidłowo powiadomiono wszystkich bez wyjątku członków S. W tym celu organ wezwał Zarząd do wykazania, iż wszyscy członkowie S. zostali skutecznie powiadomieni. Zdaniem Sądu przedłożone przez spółkę dokumenty nie potwierdziły tego faktu jednoznacznie. Sąd zaznaczył, że prawo do udziału w obradach ogólnych zebrań członków S. ma statutowo zagwarantowane każdy członek (§ 7 pkt 2 Statutu), aby mógł z niego skutecznie korzystać musi być prawidłowo zawiadomiony o terminie zebrania oraz o treści uchwał, które mają być rozpatrywane na zgromadzeniu ogólnym.

Sąd zgodził się ze skarżącą, że kwestia powiadamiania członków spółki o zebraniach nie jest uregulowana w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, chociaż ustawa ta wskazuje sposoby informowania członków wspólnoty w przypadku wydania decyzji z art. 8 ust.1 i 2 u.z.w.g.

Sąd wyjaśnił dalej, że w sprawie Zarząd S. wybrał formę zawiadomienia członków S. o terminie i przedmiocie zebrania poprzez doręczenie zawiadomień za pośrednictwem Poczty Polskiej, czyli w zwykłym trybie. W tej sytuacji zastosowanie mają przepisy dotyczące doręczeń uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaznaczył, że na taką możliwość wskazywały już inne sądy administracyjne. Zaznaczył dalej, że zgodnie z Kodeksem pisma doręcza się stronie za pokwitowaniem (art. 39 K.p.a. i art. 40 § 1 K.p.a.), w przypadku osób fizycznych w miejscu ich zamieszkania lub w miejscu pracy (art. 42 § 1 K.p.a.). W sytuacji zmiany adresu zamieszkania i zaniedbania obowiązku zawiadomienia o tym fakcie organu, doręczenie pisma pod dotychczasowy adres ma skutek prawny (art. 41 § 1 i 2 K.p.a.). Kwestie doręczenia zastępczego w przypadku nieobecności adresata regulują przepisy art. 43 K.p.a. i art. 44 K.p.a. Odbierający pismo potwierdza fakt doręczenia własnym podpisem (art. 46 § 1 K.p.a.).

Wskazując na powyższe Sąd doszedł do przekonania, że dowodem potwierdzającym fakt prawidłowego zawiadomienia wszystkich członków S. o zebraniu ogólnym, powinny być otrzymane z Poczty potwierdzenia odbioru pism. W ocenie Sądu z całą pewnością takiego potwierdzenia nie stanowi faktura wystawiona przez Pocztę Polską opatrzona adnotacją księgowej, że dotyczy zawiadomienia o zebraniu członków spółki. Może ona potwierdzać fakt skorzystania z usług Poczty przy wysyłaniu przesyłek, natomiast nie dostarcza informacji którym członkom z imienia i nazwiska doręczone zostało zawiadomienia, jak również nie pozwala na stwierdzenie, które z doręczeń było skuteczne, a które nie i z jakiego powodu.

Zdaniem Sądu wątpliwości budziło również oświadczenie Zarządu S. zgodnie z którym część zawiadomień została doręczona członkom w biurze S., czego nie potwierdzają żadne dowody doręczenia. Powoływanie się na okoliczność, że do części członków nie wysłano zawiadomień z uwagi na brak ich aktualnego adresu zamieszkania, jest w ocenie Sądu bezpodstawne w świetle regulacji wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wreszcie Sąd podniósł, że można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż treść zawiadomienia spełniał wymóg poinformowania o treści podejmowanych na ogólnym zebraniu członków S. uchwał. Ze znajdującego się w aktach zawiadomienia wynika, że punktem 18 zebrania będzie odczytanie podań dotyczących terenów spółki i podjęcie uchwał. Niewątpliwie zapis ten jest na tyle nieprecyzyjne, że nie dostarcza niezbędnych informacji adresatowi. Nie wiadomo jakich terenów spółki dotyczy, na wniosek jakich osób podejmowane będą uchwały i z jakim skutkiem.

W ocenie Sądu podnoszony przez skarżącą zarzut, że wskazywanie treści uchwał jest nieracjonalne nie znajduje uzasadnienia, tym bardziej że w tym samym zawiadomieniu inne punkty 16 i 17 precyzują, że przedmiotem uchwał będzie wysokość diet dla członków Zarządu, czy też przekazanie drewna dla najstarszych członków spółki.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 września 2013 r., II SAGI 883/13 złożyła S. w S. Zaskarżając wyrok w całości wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego "w związku z błędną wykładnią bądź pominięciem lub wadliwym zastosowaniem"

1. 1. art. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 u.z.w.g. poprzez przeoczenie, że organ nadzoru uprawniony jest do stosowania instrumentu z art. 26 ust. 1 u.z.w.g. wyłącznie w odniesieniu do gruntów wspólnoty gruntowej. Niedopuszczalne jest ustalenie przez organ, iż grunt poddany ocenie nie jest wspólnotą gruntową i stosowanie do jego oceny art. 26 ust. 1 u.z.w.g.
2. 2. przepisów u.z.w.g., w szczególności art. 26 ust. 1 i 4, poprzez przeoczenie, iż wymieniona ustawa, a szczególności art. 26 ust. 1 i 4, nie reguluje sposobu powiadamiania członków S. o Ogólnym Zebraniu Członów S., ani treści zawiadomienia o tym zebraniu;
3. 3. art. 26 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 4 u.z.w.g. poprzez przeoczenie, iż organ Gminy nie odniósł się do wniosku skarżącego o zgodę na sprzedaż nieruchomości, z uwzględnieniem brzmienia art. 26 ust. 4 u.z.w.g.;
4. 4. statutu S. w S. poprzez przeoczenie, iż akt ten nie reguluje sposobu powiadamiania członków S. o Ogólnym Zebraniu Członów S., ani treści zawiadomienia o tym zebraniu;
5. 5. statutu S. w S. poprzez przeoczenie, iż daje on członkom S. nie tylko uprawnienie do uczestniczenia w Ogólnych Zebraniach Członków S. (§ 7 ust. 1), ale także nakłada na nich obowiązek takiego uczestnictwa (§ 8 ust. 1).

Niezależnie S., powołując się na art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które jej zdaniem mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 6. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 39, 40 § 1 i 2, 42 § 1, 43, 44, 46 § 1 K.p.a. poprzez przeoczenie, iż Zarząd S. w S. nie ma statusu organu administracji publicznej, zatem rozdział 8 K.p.a. "Doręczenia", regulujący zasady doręczania pism przez organy administracji publicznej nie dotyczy tegoż Zarządu;
2. 7. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez przeoczenie, że organy administracji publicznej działają na postawie prawa, tymczasem organ gminy nie wskazał na jakiej podstawie prawnej dokonał oceny ważności (stwierdził nieważność) uchwał w sprawie zbycia nieruchomości S.;
3. 8. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wadliwe zrelacjonowanie przebiegu postępowania, polegające m.in. przeoczeniu, iż pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący doręczył Sądowi materiały z Ogólnego Zebrania Członków S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. wraz z uchwałą potwierdzającą wolę S. odnośnie zbycia nieruchomości, a zatem obejmujące okoliczności mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;
4. 9. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami, mogącymi mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej S. wywiodła, że Sąd bez należytej wnikliwości dokonał oceny faktu podważania przez organ wykonawczy Gminy S. istnienia wspólnoty gruntowej w S. Burmistrz przyjął, iż skarżący nie udowodnił, że jest właścicielem nieruchomości, która ma być sprzedana a nadto oświadczył, iż okoliczność ta uzasadniała odmowę uwzględnienia wniosku S. i skutkowała odmową wyrażenia zgody na zbycia R.S. określonej nieruchomości. Tymczasem, zdaniem skarżącego, powołującego się na zasady wnioskowania, jeżeli organ twierdzi, że nieruchomość nie stanowi wspólnoty gruntowej, to tym samym traci uprawnienie do stosowania u.z.w.g. w odniesieniu do tej nieruchomości.

Przechodząc do zagadnienia związanego z zawiadamianiem członków S. o Ogólnych Zebraniach Członków S. wskazała, że żaden przepis u.z.w.g. ani statutu S. nie reguluje kwestii zawiadamiania członków S. o Ogólnym Zebraniu Członków S. Wyrok nie zawiera zarzutu naruszenia wymienionych przepisów prawa. S. wskazała, że jej statut, zgodnie z którym realizowane było Ogólne Zebranie Członków, został zatwierdzony przez organ państwa (poprzednika prawnego obecnego organu gminy), który uznał, iż statut ten reguluje w sposób dostateczny kwestię jego zwoływania.

S. wskazała, że w przeszłości tego rodzaju zebrania S. zwoływano poprzez doręczanie do miejsca zamieszkania członka S. zawiadomienia o zebraniu, bez pokwitowania. Doręczenia dokonywali członkowie organów S. lub wyznaczony kurier. Jeszcze wcześniej, zawiadamianie o zebraniu odbywało się za pomocą głośnego wykrzykiwania komunikatu o zebraniu na poszczególnych ulicach S. i uderzaniu w bębenek przez uprawnioną do tego i znaną z tego rodzaju działalności osobę. Tak więc, w tym przypadku można mówić jedynie o prawie zwyczajowym. Nie ulega wątpliwości, że zastosowany przez Zarząd sposób powiadomienia członków S. o Ogólnym Zebraniu Członków dnia [...] kwietnia 2012 r. nie naruszył zapisu statutowego o prawie członków S. do udziału w Zebraniach. S. zakwestionowała też stwierdzenie Sądu, że "Wątpliwości budzi również oświadczenie Zarządu S. zgodnie, z którym część zawiadomień została doręczona członkom w biurze spółki, czego nie potwierdzają żadne dowody doręczenia".

Zwrócono uwagę, że w oświadczeniu Zarządu, zrelacjonowanym przez Sąd w ograniczonym zakresie, zawarto informację, iż doręczenie zawiadomienia dotyczyło m.in. członków organów S. oraz pracownika S. Jednocześnie w zawiadomieniu o zebraniu zawarto pouczenie, iż uczestnictwo w zebraniu możliwe jest po okazaniu zawiadomienia. Uczestnictwo członków organów S. i pracownika zostało potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na liście uczestników zebrania, co jest równoznaczne z okazaniem otrzymanego zawiadomienia o zebraniu. W tych okolicznościach fakt uczestnictwa w zebraniu stanowi dowód skutecznego doręczenia zawiadomień w innym trybie niż pocztowy, za potwierdzeniem.

Zdaniem S. weryfikacją skuteczności zawiadomienia członków Ogólnym Zebraniu Członków dnia [...] kwietnia 2012 r. może być jedynie wykazanie, iż któryś z członków S. nie był powiadomiony o tym zebraniu. Tymczasem Burmistrz, a w ślad za nim także Sąd, niczego takiego nie dowiodły, chociaż S. wskazała prosty sposób osiągnięcia domniemanego celu - zapytanie o doręczenie zawiadomienia osób, które nie uczestniczyły w zebraniu. Skarżąca podkreśliła, że żaden z członków S., ani przed Ogólnym Zebraniem Członków dnia [...] kwietnia 2012 r., ani po tych zebraniach nie podniósł zarzutu, że jego statutowe prawo do udziału w Ogólnym Zebraniem Członków zostało naruszone.

S. wywiodła dalej – odwołując się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2011 r., IV CSK 188/11 – że uprawnienie do weryfikacji zgodności z prawem uchwał Ogólnego Zebrania Członków S. skierowanych na wywołanie skutków prawnych w sferze stosunków cywilnoprawnych, przysługuje wyłącznie członkom S. w ramach powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c. Sąd Najwyższy potwierdził także w przywołanym orzeczeniu, iż konieczne jest wykazanie przez członka S. podnoszącego zarzut nieważności uchwały, że ewentualne zaniechanie zawiadomienia lub wadliwe zawiadomienie członka Spółki o zebraniu miało wypływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej nieuprawniony jest więc zarzut Sądu, iż zastosowany przez S. sposób zawiadamiania członków S. o zebraniu przyczynił się do naruszenia ich prawa do udziału w zebraniu.

S. zakwestionowała jakoby zawiadamianie jej członków o Ogólnych Zebraniach miało następować przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach pism. Zdaniem skarżącej S. umknęło, iż zarząd S. w żadnych okolicznościach nie ma statusu organu administracji publicznej. S. powołała się też na regulacje prawne ze sfery prawa handlowego, wskazując, że ilekroć ustawodawca ma zamiar uregulowania zawiadomień osób uczestniczących w organach określonych podmiotów, to czyni to jednoznacznie.

Wreszcie spółka zaznaczyła, że organ wykonawczy gminy nie odniósł się do wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2012 r. o zbadanie prośby o zgodę na zbycie nieruchomości z uwzględnieniem art. 26 ust. 4 u.z.w.g. Zapis o zweryfikowanie wniosku S. w kontekście art. 26 ust. 4 u.z.w.g. znalazł się również w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] stycznia 2013 r. W przytoczonym przepisie ustawodawca wyłączył uprawnienie organu gminy do wyrażania przedmiotowej zgody w sytuacji, gdy nieruchomość objęta jest planem zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem na cele budowlane.

S. nie zgodziła się dalej ze stanowiskiem Sądu, że zawiadomienia o zebraniu nie spełniały "wymogu poinformowania o treści podejmowanych na ogólnym zebraniu członków S. uchwał". Skarżąca podkreśliła, że ani Sąd, ani organ nie wskazały naruszonego przepisu. Żaden przepis statutu bądź ustawy nie określa elementów zawiadomienia, zatem nie jest uzasadniony zarzut wadliwego sporządzenia zawiadomienia. S. dodała, że w przeszłości (poprzednie zarządy) nie także dostarczano przy zawiadomieniach porządku obrad. Następnie, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego skarżąca przedstawiła argumenty przemawiające za poglądem, iż zbędne jest zawieranie w zawiadomieniu o Ogólnym Zebraniu Członków szczegółowego porządku obrad. Dodała także, że członkowie S. mają nie tylko prawo uczestniczenia w Ogólnych Zebraniach (§ 7 ust. 2 statutu), ale przede wszystkim mają "obowiązek uczestniczenia we wszystkich Ogólnych Zebraniach Członków S." (§ 8 ust. 1).

Naruszenie obowiązku uczestniczenia w Ogólnych Zebraniach nie jest wprawdzie objęte jakąkolwiek sankcją, ale pozbawia członków możliwości dokonywania wyboru pomiędzy uczestniczeniem bądź nieuczestniczeniem w zależności od przedmiotu zebrania.

Skarżąca podkreśliła też, że pomimo iż nie zgadza się z zarzutami Burmistrza odnośnie sposobu zwołania Ogólnego Zebrania Członków na dzień [...] kwietnia 2012 r. i zarzutami dotyczącymi doręczeń o Zebraniach, zwołała kolejne Ogólne Zebranie Członków na dzień [...] kwietnia 2013 r. za pomocą Zawiadomień o zebraniu wysłanych przesyłkami poleconymi. W trakcie Zebrania potwierdzono w całości uchwały z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie zgody na sprzedaż nieruchomości. W ten sposób wykazana została bezzasadność zarzutu Burmistrza podważającego wolę Spółki odnośnie zgody na sprzedaż nieruchomości R.S.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty i obszerna argumentacja zawarte w skardze kasacyjnej obejmują kilka kwestii, które zostaną poniżej uporządkowane.

Zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą zagadnienia związanego z powiadamianiem Członków S. o Ogólnym Zebraniu Członków.

Zdaniem S. naruszono art. 26 ust. 1 i 4 u.z.w.g., "poprzez przeoczenie, iż wymieniona ustawa, a szczególności art. 26 ust. 1 i 4, nie reguluje sposobu powiadamiania członków S. o Ogólnym Zebraniu Członów S., ani treści zawiadomienia o tym zebraniu", oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 39, 40 § 1 i 2, 42 § 1, 43, 44, 46 § 1 K.p.a. "poprzez przeoczenie, iż Zarząd S. w S. nie ma statusu organu administracji publicznej, zatem rozdział 8 K.p.a. "Doręczenia, regulujący zasady doręczania pism przez organy administracji publicznej nie dotyczy tegoż Zarządu".

Oba powyższe zarzuty sprowadzają się w gruncie rzeczy do twierdzenia, że skoro sposób doręczeń nie został uregulowany w ustawie ani w statucie, to nie ma podstaw by stosować w tym względzie inne przepisy ustawowe, zwłaszcza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. S. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła też, że nie było podstaw do twierdzenia, iż zawiadomienie o Ogólnym Zebraniu Członków powinno zawierać wskazanie, jakie uchwały zostaną podjęte.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który podzielił w tym względzie stanowisko Burmistrza, Członkowie S. nie zostali prawidłowo zawiadomieni o Ogólnym Zebraniu u dniu [...] kwietnia 2012 r. Sąd w swych rozważaniach uznał, że w tym względzie należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach, a przyjęte tam standardy nie zostały zachowane. Stwierdził też, że treść zawiadomienia o Ogólnym Zebraniu nie spełniała wymogu poinformowania o treści podejmowanych uchwał.

Wymienione zarzuty dotyczące zagadnienia związanego z powiadamianiem Członków S. o Ogólnym Zebraniu Członków uznać należy za trafne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres uprawnień w zakresie weryfikacji uchwał na podstawie art. 26 ust. 1 u.z.w.g., jaki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przypisuje organowi (Burmistrzowi), jest zbyt daleko idący.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczą kwestią, którą należy mieć na uwadze rozważając problem trybu zawiadamiania o zebraniach członków spółek do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1 u.z.w.g.) jest to jaką sferę obowiązków w danym przypadku realizuje spółka oraz jaka jest rola organu administracji względem jej działań.

Art. 23 u.z.w.g. stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent) pełnią nadzór nad działalnością spółki. Przepis o funkcji organu znajduje się w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Zagospodarowanie" i otwiera on grupę regulacji dotyczących uprawnień odnoszących się do władczego oddziaływania na spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową. W art. 24 u.z.w.g. określone zostały formy nadzoru, do których zaliczyć należy takie czynności jak przedstawienie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) do zatwierdzenia planu zagospodarowania i regulaminu użytkowania gruntów i urządzeń spółki (art. 24 u.z.w.g.). Uprawienia nadzorcze określono także w art. 25 u.z.w.g.

Forma działania organu określona w art. 26 ust. 1 u.z.w.g. ma natomiast charakter rodzajowo zbliżony do nadzoru, jednakże – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie należy jej utożsamiać z nadzorem w ścisłym sensie, o którym mowa w art. 23 u.z.w.g. Jest to odrębne kompetencja organu, która łączy się tylko i wyłącznie z problematyką rozporządzenia wspólnotami gruntowymi (omawiany przepis art. 26 ust. 1 u.z.w.g. umiejscowiony został w kolejnym rozdziale ustawy zatytułowanym "Rozporządzenie wspólnotami gruntowymi").

Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.z.w.g. zbycie, zamiana, jak również przeznaczenie na cele publiczne lub społeczne wspólnot gruntowych lub ich części następuje "za zgodą" organu. Należy przyjąć, że spółka występująca o zgodę powinna przedstawić organowi dokumentację pozwalającą na stwierdzenie, że dopełniono czynności pozwalających na skuteczne zbycie nieruchomości, w szczególności, że podjęto skutecznie podjęto uchwałę Ogólnego Zebrania w tym przedmiocie.

W świetle powyższego nie ma zatem decydującego znaczenia, w jaki sposób, względnie w jakim trybie spółka do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów (a w istocie jej organ – zarząd) zagwarantuje możliwość udziału członków spółki w zebraniu członków. Istotne jest, aby udokumentowano, że dochowany został tryb postępowania pozwalający na zbycie wspólnoty gruntowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony akt Burmistrza zawiera błędną ocenę okoliczności związanych z podjętą uchwałą Ogólnego Zebrania w sprawie zbycia nieruchomości. Organ w swej ocenie przyjął bowiem jakoby domniemanie, że przedłożona mu uchwała jest nieskuteczna, gdyż z przedłożonej mu dokumentacji nie wynika bezspornie – jego zdaniem – że powiadomiono wszystkich członków o terminie Ogólnego Zebrania członków S. oraz, że w zawiadomieniu zabrakło wystarczających informacji o treści zaplanowanych uchwał.

Argumentacja Burmistrza, zaaprobowana następnie przez Sąd, zmierza zatem w gruncie rzeczy do wniosku, że istnieją po stronie S. obowiązki dowodowe nie wynikające wprost z przepisów ustawy. Taki kierunek rozumowania jest błędny. Jak już wcześniej wskazano, zgoda określona w art. 26 ust. 1 u.z.w.g. jest formą działania odnoszącą się tylko i wyłącznie do rozporządzania wspólnotami gruntowymi i nie powinna stanowić podstawy do weryfikacji działalności S. poza zakresem niezbędnym do wyrażenia takiej zgody. Jeżeli zatem Burmistrzowi została przedłożona uchwała Ogólnego Zebrania Członków S., a S. podjęła starania mające na celu wykazanie, że dokonała zawiadomień Członków w zakresie wystarczającym dla skutecznego podjęcia uchwały w przedmiocie zbycia nieruchomości, to obowiązkiem organu było przeanalizowanie całej przedłożonej dokumentacji i na jej podstawie rozstrzygnięcie w przedmiocie zgody na jej zbycie.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że odmowa udzielenia zgody określonej w art. 26 ust. 1 u.z.w.g. byłaby dopuszczalna tylko wówczas, gdyby z organ wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, iż przedłożona uchwała w ogóle nie mogła wywrzeć skutku prawnego, np. została podjęta w braku kworum albo przez osoby nie będące osobami uprawnionymi.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy wskazać należy, że z oświadczeń Spółki wynika, iż zawiadomienia o Ogólnym Zebraniu były doręczane za pośrednictwem Poczty Polskiej. Co więcej, S. pomocniczo wskazała, że Zebranie Ogólne potwierdziło w uchwale z dnia [...] kwietnia 2013 r. swoją wolę zbycia nieruchomości, o których mowa w poprzednich uchwałach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle powyższych okoliczności należało a limine domniemać, że uchwała podjęta na Ogólnym Zebraniu w dniu [...] kwietnia 2012 r. wywołały skutek prawny, natomiast organ nie wykazał czy i z jakich przyczyn kwestia udokumentowania przebiegu przygotowania Ogólnych Zebrań (a więc sposób zawiadomienia Członków S. o zebraniu, treść zawiadomienia) mogłaby ten skutek podważyć.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut obejmujący naruszenie art. 26 ust. 1 u.z.w.g. oraz powiązany z nim pomocniczo zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 39, 40 § 1 i 2, 42 § 1, 43, 44, 46 § 1 K.p.a. Rację ma bowiem skarżąca S., że organ udzielającego zgodę na zbycie wspólnot gruntowych nie miał podstaw do prowadzenia na podstawie art. 26 ust. 1 u.z.w.g. weryfikacji formalnej jej działań poprzedzających podjęte uchwały o zbyciu nieruchomości, w szczególności nie mógł wymagać, aby S. wykazała, iż zawiadomiła Członków o Zebraniach Ogólnych w trybie określonym w przepisach K.p.a.

Nie można natomiast uznać za zasadne zarzutów odnoszących się do art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w kontekście których Spółka wskazuje na przeoczenie Sądu, że "organy administracji publicznej działają na postawie prawa" (łącząc ten zarzut z art. 6 K.p.a.), podnosi okoliczność wadliwego zrelacjonowania przez Sąd przebiegu postępowania oraz zarzuca bezzasadność oddalenia skargi. Zarzuty te nie są bowiem adekwatne do niniejszej sprawy. Pierwszy ze wskazanych wyżej przepisów wskazuje na kompetencje sądów administracyjnych (art. 3 § 1 P.p.s.a.: "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie"), natomiast drugi określa podstawę uwzględnienia skargi odnoszącą się do decyzji administracyjnych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie [...] uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi [...] inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy").

W świetle wyjaśnień skarżącej kasacyjnie spółki nie sposób ustalić w jaki sposób Sąd pierwszej instancji mógł naruszyć art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez przeoczenie, że "organy administracji publicznej działają na postawie prawa", wadliwie relacjonując przebieg postępowania sądowego oraz oddalając skargę. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie mógł zostać naruszony, gdyż przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Podstawą ewentualnego uwzględnienia skargi w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem (skarga dotyczyła aktu administracyjnego) mógł być bowiem ewentualnie art. 147 P.p.s.a.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji statutu S. w S. W ramach owych zarzutów nie podniesiono bowiem jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami kasacyjnymi.

W skardze kasacyjnej podniesiono wreszcie zarzut naruszenia art. 1 i art. 26 ust. 1 u.z.w.g. "poprzez przeoczenie, że organ nadzoru uprawniony jest do stosowania instrumentu z art. 26 ust. 1 u.z.w.g. wyłącznie w odniesieniu do gruntów wspólnoty gruntowej". W gruncie rzeczy tego samego zagadnienia dotyczy zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 4 u.z.w.g. "poprzez przeoczenie, iż organ Gminy nie odniósł się do wniosku skarżącego o zgodę na sprzedaż nieruchomości, z uwzględnieniem brzmienia art. 26 ust. 4 u.z.w.g.".

Zgodnie z art. 1 u.z.w.g. wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne wymienione w tym przepisie (ust. 1). Z kolei art. 26 ust. 1 u.z.w.g. stanowi, że "zbycie, zamiana, jak również przeznaczenie na cele publiczne lub społeczne wspólnot gruntowych lub ich części oraz zaciąganie pożyczek pieniężnych przez spółkę może nastąpić tylko za zgodą właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta)". Art. 26 ust. 4 u.z.w.g. zawiera natomiast wyjątek, w myśl którego art. 26 ust. 1 "nie ma zastosowania do tej części gruntów wchodzących w skład wspólnoty gruntowej, która została wyznaczona na cele budowlane na podstawie przepisów o terenach budowlanych na obszarach wsi bądź w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego".

Mając na uwadze wskazane wyżej przepisy skarżąca kasacyjnie S. zmierza w istocie rzeczy do wykazania, że skoro w sprawie nie weryfikowano, czy grunt objęty wnioskiem skierowanym do Burmistrza nie podpada pod art. 26 ust. 4 u.z.w.g. (a przepis ten S. wskazywała w toku postępowania w swych pismach), to oznacza, że nie wiadomo, czy art. 26 ust. 1 u.z.w.g. może znaleźć do tego gruntu w ogóle zastosowanie.

Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że o zgodę na sprzedaż gruntów wystąpiła sama S., która niejako sama sobie obecnie zaprzecza poddając pod wątpliwość, czy do działek tych ma zastosowanie art. 26 ust. 1 u.z.w.g. Jednakże z uwagi na podniesione zarzuty S. kwestia ta powinna zostać wyjaśniona w toku dalszych czynności Burmistrza.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy i uchylił zaskarżony wyrok, natomiast ze względu na stwierdzone naruszenie art. 26 ust. 1 u.z.w.g. zdecydował również na podstawie art. 188 P.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności aktu Burmistrza Miasta S. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.