Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1702/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w pkt 1) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; w pkt 2) orzekł o kosztach postępowania. Z uzasadnienia wyroku wynika, że został on wydany w następującym stanie sprawy.
Minister Zdrowia postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 106 § 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej określanego jako "K.p.a." oraz art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) w związku z art. 38a ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 651 ze zm.) i Statutu Uzdrowiska Ustroń, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], którym odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy terenu działki o nr ewid. [...], obręb [...], usytuowanej w [...], dla inwestycji polegającej na nadbudowie hali produkcyjno-magazynowej, położonej w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej [...].
W uzasadnieniu postanowienia Minister Zdrowia wskazał, że projektowana inwestycja ma być zlokalizowana w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej, która obejmuje obszar przyległy do strefy "B" i stanowiący jej otoczenie oraz obszar mający wpływ na zachowanie walorów krajobrazowych, klimatycznych oraz ochronę złóż naturalnych surowców leczniczych. Organ wskazał, że podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji stanowił art. 38a ust. 3 w zw. z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, zgodnie z którym, w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej zabrania się budowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zakładów przemysłowych. Zdaniem organu, przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 73, poz. 390, ze zm.) nie znosi wszelkich zakazów wynikających z art. 38a ustawy uzdrowiskowej w odniesieniu do obiektów istniejących w dniu wejścia w życie tego przepisu, tj. w dniu 7 lipca 2011 r. Mogą nadal funkcjonować m.in. istniejące dotychczas zakłady przemysłowe zlokalizowane na terenie uzdrowiska, a tym samym nie zachodzi konieczność ich likwidacji.
[...] zaskarżyła wyżej opisane postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu naruszenie art. 11 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 38a ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz poprzez przyjęcie, że art 38a ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych ma zastosowanie do nadbudowy m.in. zakładów przemysłowych, budynków, obiektów istniejących przed dniem wejścia w życie ww. ustawy o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw, tj. przed dniem 7 lipca 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2015 r. uwzględniającego skargę przywołał treść art. 53 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.) oraz art. 38 pkt 3 i art. 38a ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych. Następnie Sąd wskazał, że przepis art. 38a w całości został dodany do ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych na podstawie art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw z dniem 7 lipca 2011 r. Jednocześnie ww. ustawa z dnia 4 marca 2011 r. w art. 11 ust. 1 wprowadziła zapis, zgodnie z którym, przepisów art. 38a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie stosuje się do zakładów przemysłowych, budynków, obiektów, autostrad i dróg ekspresowych, parkingów, stacji, zapór oraz urządzeń, które istniały przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Sąd uznał, że zakaz wynikający z art. 38a ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt. 1 lit. a) ustawy o uzdrowiskach, z uwagi na wyłączenie przewidziane w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2011 r., nie dotyczy planowanej inwestycji, o której mowa w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ hala produkcyjno-magazynowa istniała przed dniem 7 lipca 2011 r., dopuszczalna jest jej nadbudowa, gdyż art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. wyłącza stosowanie do niej zakazu z art. 38a ust. 3 ustawy o uzdrowiskach. Zdaniem Sądu, ustawodawca w art. 38a ust. 1 pkt 1 ustawy o uzdrowiskach mówiąc o budowie nie ograniczył tego pojęcia tylko do budowy nowego obiektu budowlanego ale odwołał się do rozumienia tego pojęcia zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Art. 3 pkt 6 tej ustawy definiuje pojęcie budowy nie tylko jako wykonywanie nowego obiektu budowlanego, ale także jako odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, czyli obiektu, który istniał lub już istnieje.
W ocenie Sądu, pojęcie budowy, poprzez definicję robót budowlanych zawartą w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, będzie obejmowało również przebudowę i remont, które definiuje art. 3 pkt 7a i 8 art. 3 ww. ustawy.
Sąd nie podzielił stanowiska organu, że regulacja wprowadzona art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy uzdrowiskowej pozwala jedynie na funkcjonowanie m.in. istniejących zakładów przemysłowych zlokalizowanych na terenie uzdrowiska, a tym samym nie zachodzi konieczność ich likwidacji. Jest to nieuzasadniona, zawężająca interpretacja tego przepisu.
Minister Zdrowia, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw, zwanej dalej "ustawą o zmianie ustawy uzdrowiskowej" w zw. z art. 38a ust. 3 i art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, zwanej dalej "ustawą uzdrowiskową", poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis art. 11 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy uzdrowiskowej znosi wszelkie zakazy określone w art. 38a ustawy uzdrowiskowej w odniesieniu do zakładów przemysłowych, które istniały przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 7 lipca 2011 r., gdy tymczasem prawidłowa wykładnia tych przepisów oznacza, że istniejące dotychczas zakłady przemysłowe, zlokalizowane na terenie uzdrowiska, mogą dalej funkcjonować, natomiast obowiązuje zakaz ich odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Skarżący kasacyjnie wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi [...], na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej określanej jako "P.p.s.a.",
- 2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,
- 3) zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 11 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy uzdrowiskowej, wbrew stanowisku Sądu, nie oznacza zniesienia wszelkich zakazów określonych w art. 38a ustawy uzdrowiskowej w odniesieniu do obiektów istniejących w dniu wejścia w życie tego przepisu, tj. w dniu 7 lipca 2011 r. Dzięki regulacji wprowadzonej ww. przepisem mogą nadal funkcjonować, m.in. istniejące dotychczas zakłady przemysłowe zlokalizowane na terenie uzdrowiska, a tym samym nie zachodzi konieczność ich likwidacji. Brak takiej regulacji oznaczałby konieczność zakończenia działalności przez zakłady przemysłowe istniejące w dniu wejścia w życie art. 38a ustawy uzdrowiskowej. Jeżeli uznać, jak to uczynił Sąd w zaskarżonym wyroku, że przepis art. 11 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy uzdrowiskowej znosi wszelkie zakazy określone w art. 38a ustawy uzdrowiskowej w odniesieniu do zakładów przemysłowych, istniejących w dniu wejścia w życie tego przepisu, to oznaczałoby, że funkcjonujący nawet w strefie "A" ochrony uzdrowiskowej zakład przemysłowy, prowadzący działalność w niewielkim rozmiarze, mógłby zostać rozbudowany bez żadnych ograniczeń, a tym samym przekształcony w wielki zakład przemysłowy (fabrykę) prowadzący produkcję na dużą skalę.
Przyjęcie zaprezentowanego przez Sąd stanowiska względem wykładni przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy uzdrowiskowej, stałoby w oczywistej sprzeczności z założeniem racjonalnego ustawodawcy. Takie rozumienie ww. przepisu oznaczałoby, że przepis art. 38a ustawy uzdrowiskowej ma zastosowanie wyłącznie do planowanych nowych obiektów, w szczególności zakładów przemysłowych. Z uwagi na to, że przepis ten nie zezwala na powstawanie nowych zakładów przemysłowych byłby on zbędny (martwy) w części dotyczącej m.in. zakazu nadbudowy obiektu wchodzącego w skład zakładu przemysłowego. Racjonalny ustawodawca nie ustanawia takich przepisów prawa.
Niezależnie od powyższego organ wskazał, że dopuszczenie możliwości budowy (rozbudowy, nadbudowy, odbudowy) bez ograniczeń w odniesieniu do istniejących zakładów przemysłowych na obszarze uzdrowiska miałoby negatywny wpływ na walory lecznicze tego obszaru m.in. poprzez zwiększoną emisję hałasu i negatywne oddziaływanie na istniejącą na tym obszarze florę i faunę. Należy mieć na uwadze, że podstawą lecznictwa uzdrowiskowego są naturalne surowce lecznicze oraz klimat występujący na terenie całego uzdrowiska. Obszar posiadający status uzdrowiska musi zapewnić potencjalnemu pacjentowi przebywanie w nieskażonym środowisku naturalnym, zabezpieczając mu równocześnie możliwość terapii w przyjaznych, bezstresowych warunkach, natomiast sąsiedztwo zakładów przemysłowych może stanowić zagrożenie dla zdrowia kuracjuszy przebywających na terenie uzdrowiska. Działanie takich zakładów może także negatywnie wpływać na klimat i fizjografię uzdrowiska, co dyskwalifikuje dany obszar z punktu widzenia możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego. Zatem dopuszczenie rozbudowy dotychczas istniejących zakładów przemysłowych mogłoby prowadzić w konsekwencji do utraty przez dany obszar statusu uzdrowiska.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej [...], działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, pismem procesowym z dnia 16 stycznia 2016 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie Spółki, zaprezentowane przez organ rozumienie przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy uzdrowiskowej stanowi nieuzasadnione jego zawężenie i w praktyce wskazywałoby na zupełną nieracjonalność ustawodawcy. Nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że z jednej strony ustawodawca zezwala na dalsze funkcjonowanie zakładów przemysłowych a jednocześnie wprowadza zakaz dokonywania ich modernizacji. W praktyce zaproponowane rozumienie spornego przepisu oznaczałoby unicestwienie możliwości funkcjonowania dotychczasowych zakładów przemysłowych, czyniąc regulację art. 11 ust. 1 ustawy martwą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.
Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stała się wykładnia art. 11 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy uzdrowiskowej. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał błędnej jego wykładni, polegającej na przyjęciu, że przepis art. 11 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy uzdrowiskowej znosi wszelkie zakazy określone w art. 38a ustawy uzdrowiskowej w odniesieniu do zakładów przemysłowych, które istniały przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 7 lipca 2011 r. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że istniejące dotychczas zakłady przemysłowe, zlokalizowane na terenie uzdrowiska, mogą dalej funkcjonować, natomiast obowiązuje zakaz ich odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 38a ust. 3 i art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy uzdrowiskowej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiony Sądowi I instancji zarzut błędnej wykładni art. 11 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy uzdrowiskowej nie jest usprawiedliwiony.
Dodany do ustawy uzdrowiskowej, mocą art. 1 pkt 24 ustawy o zmianie ustawy uzdrowiskowej, art. 38a w ust. 1 pkt 1 lit. a) stanowi, że "W strefie "A" ochrony uzdrowiskowej zabrania się budowy, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zakładów przemysłowych". Stosownie do dodanego do ustawy uzdrowiskowej art. 38a ust. 3, w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej zabrania się budowy lub innych czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a), pkt 9, 11 i 12 oraz w ust. 2 pkt 2.
Według art. 11 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy uzdrowiskowej, przepisów art. 38a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie stosuje się do zakładów przemysłowych, budynków, obiektów, autostrad i dróg ekspresowych, parkingów, stacji, zapór oraz urządzeń, które istniały przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Z analizowanych przepisów wynika, że niewątpliwie wejście w życie wprowadzonego do ustawy uzdrowiskowej art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a) oznacza, że co do zakładów przemysłowych wprowadzono zakaz ich budowy, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, zarówno w strefie "A", "B" jak i w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej. Przez budowę, według art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, do którego to pojęcia odwołał się ustawodawca, należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni ww. przepisów zaproponowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie, wedle której intencją ustawodawcy tworzącego art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę uzdrowiskową było jedynie pozwolenie na dalsze funkcjonowanie w strefach uzdrowiskowych zakładów przemysłowych istniejących przed dniem wejścia w życie art. 38a.
Po pierwsze, z ww. przepisu, jak i z innych regulacji nie wynika aby prawodawca miał zamiar wyrazić jedynie przyzwolenie na dalsze funkcjonowanie w strefach uzdrowiskowych dotychczasowych zakładów przemysłowych a mógł uczynić to wprost, bez konieczności odwoływania się do przepisu art. 38a.
Po drugie, przyjmując założenie o racjonalności prawodawcy, gdyby uwzględnić sugerowane przez stronę skarżącą znaczenie art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej, który zezwalać miałby jedynie na dalsze funkcjonowanie w strefach uzdrowiskowych zakładów przemysłowych istniejących przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej, bez możliwości ich odbudowy, rozbudowy, czy nadbudowy, należałoby stwierdzić, że przepis art. 11 ust. 1 jest zbędny. Już bowiem samodzielnie obowiązujący przepis art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a) oznaczałby zakaz nie tylko wykonania obiektu budowlanego (zakładu przemysłowego), ale i jego odbudowy, rozbudowy czy nadbudowy. Żaden inny przepis nie wprowadzał przy tym konieczności zlikwidowania w strefach uzdrowiskowych istniejących zakładów przemysłowych.
Skoro zatem prawodawca, pomimo dodania do ustawy art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a) wprowadzającego zakaz m.in. rozbudowy, nadbudowy, które to roboty budowlane mogą być wykonywane wyłącznie w stosunku do istniejących obiektów budowlanych (zakładów przemysłowych), za celowe uznał ustanowienie art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej, to oznacza, że miał na względzie nie tyle pozostawienie w strefach uzdrowiskowych zakładów przemysłowych, ale również niestosowanie wszystkich zakazów obejmujących swym zakresem roboty budowlane, mieszczące się w pojęciu budowy w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane. Za taką wykładnią przemawia również wykładnia językowa spornego przepisu.
Odnosząc się do mającej umocnić zarzut skargi kasacyjnej argumentacji odwołującej się do negatywnego wpływu jaki może nieść za sobą rozbudowa czy nadbudowa zakładów przemysłowych na walory lecznicze obszaru uzdrowiskowego m.in. poprzez zwiększoną emisję hałasu i negatywne oddziaływanie na istniejącą na tym obszarze florę i faunę, na klimat i fizjografię uzdrowiska, należy wskazać, że powołane okoliczności powinny być oceniane przez pryzmat szeroko rozumianych przepisów związanych z ochroną środowiska i spełnienia norm przepisami tymi określonymi, na kolejnych etapach procedury poprzedzającej ewentualne pozwolenie na rozpoczęcie prac budowlanych.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego okazał się nieusprawiedliwiony, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 P.p.s.a.