Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2637/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.O. i M.A. (skarżący), na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Minister) z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:
Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. spółka P. S.A., działając na podstawie art. 9o ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (u.t.k.), wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) o ustalenie w drodze decyzji administracyjnej lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji polegającej na przebudowie linii kolejowej nr [...] - km 1,250 do km 7,925 w ramach projektu "Modernizacja linii obwodowej w W. (odc. W. G./W. Z.-W. G.) - prace przygotowawcze" (planowana inwestycja).
Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda ustalił lokalizację planowanej inwestycji, nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2015 r. w części, w jakiej decyzja ta stwierdza, że nieruchomości położone w W., Dzielnica Bemowo, stanowiące działki nr [...] i [...] w obrębie nr [...], są własnością Skarbu Państwa. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody w zaskarżonym zakresie i orzeczenie, że przedmiotowe nieruchomości, jako stanowiące własność następców prawnych W. S. (w tym skarżących), stają się z mocy prawa, w całości, własnością Skarbu Państwa z prawem użytkowania wieczystego nabytym przez inwestora. Uzasadniając zarzuty odwołania skarżący wskazali w szczególności, że działki nr [...] i [...] z obrębu [...] odpowiadają dawnej nieruchomości hipotecznej "Miasto Ogród J. blok nr [...] plac nr [...] i [...]", która na podstawie wyroku Sądu Polubownego w W. z dnia 18 sierpnia 1942 r., uznanego za wykonalny postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 16 listopada 1942 r., sygn. akt V.KI.119/42, stała się własnością W. S., którego skarżący są następcami prawnymi.
Nieruchomości te nie zostały objęte orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 30 kwietnia 1953 r. nr [...], o wywłaszczeniu szeregu nieruchomości m.in. z dawnego "Miasta Ogrodu J.", podobnie jak nie stały się własnością Skarbu Państwa na żadnej innej podstawie. Z tej przyczyny w/w działki nr [...] i [...] z obrębu [...] stanowią własność następców prawnych W. S.. Skarżący stwierdzili, że obie działki zostały objęte decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. o stwierdzeniu nabycia prawa użytkowania wieczystego przez P.S.A. (decyzja uwłaszczeniowa). Powyższe orzeczenie, w zakresie dotyczącym ww. nieruchomości, zostało – w ocenie skarżących – wydane z rażącym naruszeniem prawa i jako takie jest nieważne z mocy prawa, gdyż ww. decyzja uwłaszczeniowa stwierdzała nabycie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych.
Zdaniem skarżących, w razie powzięcia przez organ I instancji wątpliwości co do ważności decyzji uwłaszczeniowej w zakresie dotyczącym działek nr [...] i nr [...], organ ten winien był zawiesić postępowanie o ustalenie lokalizacji linii kolejowej w zakresie tych działek do czasu ostatecznego zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności tejże decyzji. W innych sprawach dotyczących nieruchomości z dawnego "Miasta Ogrodu J." zostały wydane ostateczne decyzje o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej. Na potwierdzenie powyższego faktu skarżący załączyli do odwołania decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...], stwierdzającą nieważność ww. decyzji Wojewody nr [...] w zakresie dotyczącym uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego P. na działce nr [...], z obrębu [...], w części dawnych nieruchomości hipotecznych "Miasto Ogród J. blok 70 teren pod ulice" i "Miasto Ogród J. blok 77 teren pod ulice". Skarżący poinformowali, iż w dniu [...] października 2015 r. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji uwłaszczeniowej, który do dnia złożenia odwołania nie został rozpoznany.
Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Minister umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem skarżących, uznając, iż osoby te nie posiadają interesu prawnego w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Uzasadniając orzeczenie Minister wskazał, że skarżący swój interes prawny wywodzą z następstwa prawnego po W. S., właścicielu placów nr [...] i [...] z dawnej nieruchomości hipotecznej "Miasto Ogród J. blok nr 71", które to place odpowiadają obecnie działkom ewidencyjnym nr [...] i [...], z obrębu nr [...], objętym zakresem decyzji uwłaszczeniowej. Z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] maja 2015 r. sporządzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy wynika, iż działki nr [...] i nr [...], z obrębu [...], stanowią własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Z księgi wieczystej nr [...] również wynika, iż ww. działki stanowią własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. S.A.
Minister wskazał, że w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (u.k.w.h), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Natomiast art. 3 ust. 1 u.k.w.h. stanowi, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Konsekwencjami zasady ustanowionej w tym przepisie jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, a więc domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, oraz domniemanie nieistnienia praw wykreślonych z księgi wieczystej.
W związku z powyższym, zgodnie z zasadą domniemania wiarygodności ksiąg wieczystych, to Skarbowi Państwa przysługuje prawo własności do spornych nieruchomości. Dalej Minister stwierdził, że dla oceny interesu prawnego skarżących w sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji przedmiotowej linii kolejowej nie ma znaczenia okoliczność, iż decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...],[...], Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody z dnia [...] lutego 2004 r. w części odnoszącej się do części dawnych działek nr [...] i [...] z nieruchomości hipotecznej "Miasto Ogród J. blok Nr 71", odpowiadającej obecnym działkom nr [...] i nr [...]. Nawet bowiem ostateczne stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części odnoszącej się do części dawnych działek nr [...] i [...] z nieruchomości hipotecznej "Miasto Ogród J. blok Nr 71" odpowiadającej obecnym działkom nr [...] i nr [...], nie byłaby wystarczającą podstawą do uznania, iż skarżącym przysługuje interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej linii kolejowej.
Tego rodzaju orzeczenie nadzorcze, niezależnie od skutku ex tunc, nie powodowałoby, że przedmiotowe działki stałyby się własnością skarżących. Minister stwierdził, że domniemania z art. 3 u.k.w.h. są domniemaniami iuris tantum i jako takie mogą być obalone przez przedstawienie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Minister wskazał, że stosownie do art. 5 u.k.w.h., w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi wieczystej rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Minister zaznaczył, że zakresem domniemania objęte zostały wszelkie prawa podmiotowe ujawnione w księdze wieczystej.
Zdaniem Ministra, w omawianej sprawie skarżący posiadają jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a, skutkuje koniecznością wydania przez organ decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Pismem z dnia [...] września 2016 r. skarżący wnieśli skargę na decyzję Ministra z dnia [...] lipca 2016 r., podnosząc przeciwko tej decyzji następujące zarzuty:
- 1. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 9s ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 9s ust. 3b u.t.k. poprzez brak zastosowania tego przepisu do nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych,
- 2. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez dokonanie ustalenia, iż prawo własności nieruchomości położonych w W., Dzielnica Bemowo, stanowiących działki ewidencyjne nr [...] i [...] w obrębie nr [...], przysługuje Skarbowi Państwa, pomimo braku podstaw do dokonania takiego ustalenia,
- b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, które zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności przedmiotowych nieruchomości - które miało zostać rozstrzygnięte w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], o stwierdzeniu nabycia przez P. S. A. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W., Dzielnica Bemowo, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie nr [...], które toczyło się przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa pod znakiem sprawy: [...], pomimo iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji postępowanie to nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji.
Uzasadniając w/w zarzuty skargi skarżący podnieśli, że z racji tego, iż przedmiotowe działki stanowią własność osób fizycznych, tj. następców prawnych W. S., w tym skarżących, winny zostać wskazane w decyzji lokalizacyjnej, jako dopiero stające się z mocy prawa, w całości, własnością Skarbu Państwa z prawem użytkowania wieczystego nabytym przez P. (...) S. A. (pkt 4.2 i 7 decyzji I Instancji). Nieprawidłowe wskazanie, iż działki te stanowią własność Skarbu Państwa, uniemożliwia ich dotychczasowym właścicielom otrzymanie odszkodowania za ich wywłaszczenie.
Skarżący stwierdzili, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], przedmiotowe działki stanowią własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa stanowi orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...], o wywłaszczeniu szeregu nieruchomości m. in. z kompleksu dawnych nieruchomości hipotecznych "Miasto Ogród J.", natomiast prawa użytkowania wieczystego – decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], o stwierdzeniu nabycia przez P. S. A. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W., Dzielnica Bemowo, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie nr [...]. Przedmiotowe nieruchomości nie zostały objęte orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...] o wywłaszczeniu szeregu nieruchomości m.in. z dawnego "Miasta Ogrodu J.", podobnie jak i nie stały się własnością Skarbu Państwa na żadnej innej podstawie.
Z tej przyczyny w/w działki nr [...] i [...] z obrębu [...] stanowią własność następców prawnych W. S.. Skarżący wskazali, że w niniejszej sprawie administracyjnej równolegle z postępowaniem głównym toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Oba postępowania, główne i prejudycjalne, toczyły się przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa. Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawieszenie postępowania dotyczy przypadku konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Ponadto, zdaniem skarżących, Minister nieprawidłowo powołał się na domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych. Skarżący podnieśli, że podobnie nieprawidłowe jest stanowisko Ministra, dotyczące znaczenia ostatecznego stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej. Zdaniem skarżących przemawiają za tym następujące okoliczności: przedmiotowe nieruchomości nigdy nie stanowiły własności Skarbu Państwa. Wobec tego nieruchomości te nie mogły stać się przedmiotem użytkowania wieczystego P. S. A. Niezależnie od tego, stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z powodu ustalenia, że jej przedmiot (tj. obecne działki nr [...] i [...]) nie stanowił własności Skarbu Państwa przesądza, że wadliwa jest decyzja organu I instancji w części, w której wskazuje działki nr [...] i [...] jako stanowiące własność Skarbu Państwa, a skarżący niewątpliwie posiadają interes prawny w stwierdzeniu tej wadliwości.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r. inwestor P. S.A. wniósł o oddalenie skargi, obszernie ustosunkowując się do jej zarzutów. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżący uzupełnili argumentację skargi.
Wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r. Sąd I instancji oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytania: czy trafnie organy obu instancji uznały za wiążący dla ustalenia stanu prawnego działek nr [...] i [...] z obrębu nr [...] stan ujawniony w księdze wieczystej [...], według którego ww. działki stanowią własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. S.A. (podstawą takiego związania miałoby być domniemanie wynikające z art. 3 u.k.w.h.), czy też, pomimo tak ukształtowanej treści księgi wieczystej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (tj. w szczególności zawisłość sprawy o stwierdzenie w stosownym zakresie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2004 r., podobnie jak wcześniejsze wyeliminowanie tej decyzji w odniesieniu do innych działek, posiadających identyczny status jak działki obecnie brane pod uwagę) w oczywisty sposób upoważniał do przyjęcia, że treść ta nie odpowiada stanowi rzeczywistemu, a właścicielami przedmiotowych działek są następcy prawni W. S., w tym skarżący, co obligowałoby organy orzekające w przedmiocie lokalizacji do uznania skarżących za strony.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest zatem interes prawny. Sąd I instancji stwierdził, że to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny, spoczywa obowiązek wykazania tego interesu. W przypadku, gdy interes ten wywodzony jest z faktu legitymowania się określonym tytułem prawnym do nieruchomości, zainteresowany podmiot winien wykazać, że deklarowane prawo do nieruchomości rzeczywiście mu przysługuje. Właściwym i w zasadzie jedynym dokumentem potwierdzającym należycie ów fakt w odniesieniu do nieruchomości posiadającej księgę wieczystą, będzie odpis tej księgi.
Sąd I instancji wskazał, że powyższy wniosek znajduje dodatkowe oparcie w treści art. 3 u.k.w.h., który ustanawia dwa komplementarne domniemania prawne: że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (ust. 1), oraz że prawo wykreślone nie istnieje (ust. 2). Domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym obejmuje dane ujawnione w działach II-IV księgi wieczystej, a więc w szczególności określenie podmiotu, któremu przysługuje prawo wpisane w księdze wieczystej. Spory na tym tle stanowią zaś niewątpliwie sprawę cywilną, do której rozpoznawania i rozstrzygania, w braku regulacji szczególnych, powołane są sądy powszechne (art. 2 § 1 i 3 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego). Zdaniem Sądu I instancji, już z tych względów nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że organ administracji w toku prowadzonego przez siebie postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej może we własnym zakresie dokonywać ustaleń sprzecznych ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, doprowadzając w rezultacie do obalenia domniemania ustanowionego w art. 3 ust. 1 u.k.w.h.
Zasada wyrażona w art. 3 u.k.w.h. wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym dotyczącą (prawidłowości) treści wpisów prawa (własności, użytkowania wieczystego itd.) w księgach wieczystych. Obalenie prawdziwości wpisu w księdze wieczystej może nastąpić tylko w postępowaniu o charakterze cywilnym, wszczętym przed sądem powszechnym. Organy administracji publicznej nie mają bowiem kompetencji do samodzielnego rozstrzygania spraw o charakterze cywilnym, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych. Zdaniem Sądu, że skarżący posiadają w niniejszej sprawie wyłącznie interes faktyczny, który nie jest wystarczający do przyznania im statusu strony postępowania lokalizacyjnego. Próba wykazania, że taki interes ma wymiar prawny, w oparciu o założenie, że dowiedzenie w nieodległej przyszłości praw rzeczowych skarżących do przedmiotowych działek jest na tyle prawdopodobne, że uzasadnia zawieszenie postępowania lokalizacyjnego na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu wykazania w/w praw, jest w oczywisty sposób zbyt daleko idące.
W świetle powyższych okoliczności Sąd I instancji uznał, że wniesiona skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu na podstawie art.151 p.p.s.a.
Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:
- I. naruszenie prawa materialnego, a to:
- 1. art. 28 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że postępowanie o ustalenie lokalizacji linii kolejowej m. in. na nieruchomościach położonych w W., Dzielnica Bemowo, stanowiących działki ewidencyjne nr [...] i [...] w obrębie nr [...], które toczyło się przed Wojewodą Mazowieckim pod nr W [...] oraz Ministrem Infrastruktury i Budownictwa pod nr [...] (postępowanie główne), nie dotyczy interesu prawnego skarżących, ponieważ w dniu [...] lipca 2016 r., w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stała się ostateczna, skarżący nie byli właścicielami tych nieruchomości;
- 2. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że jedynym sposobem wykazania przysługiwania danemu podmiotowi prawa własności nieruchomości jest przedstawienie odpisu księgi wieczystej;
- II. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uznanie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu głównym nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności ww. nieruchomości - które miało zostać rozstrzygnięte w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, które toczyło się przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa pod nr [...] (postępowanie nadzorcze) równolegle z postępowaniem głównym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania głównego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania nadzorczego.
W oparciu o wskazane podstawy skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 p.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi wniesionej przez skarżących oraz uchylenie decyzji Ministra z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] i decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w zakresie, w jakim decyzja ta wskazuje nieruchomości położone w W., Dzielnica Bemowo, stanowiące działki ewidencyjne nr [...] i [...] w obrębie nr [...], jako będące własnością Skarbu Państwa (pkt 4.1 decyzji, l.p. 89 i 92).W razie stwierdzenia braku podstaw do rozpoznania skargi na decyzję Ministra z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania od Ministra na rzecz skarżących według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zasadniczo powtórzyli argumentację zaprezentowaną w odwołaniu oraz w skardze.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. Skutkuje to ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych rozumianych jako skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawy skargi kasacyjnej mogą zostać oparte na zarzutach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu weryfikacji sformułowanych zarzutów naruszenia prawa doszedł do przekonania, że nie zasługują one na uwzględnienie.
Zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (u.k.w.h.) zmierzały do podważenia legalnościowej oceny Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie braku legitymacji odwoławczej stron skarżących kasacyjnie jako stron postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji linii kolejowej. Strony skarżące kasacyjnie wskazały, że wbrew aktualnej treści wpisów w księdze wieczystej przysługuje im prawo własności do spornych działek nr [...] i [...] położonych w m.st. Warszawie w dzielnicy Bemowo, obr. ewid. [...], którego dochodzenie na drodze cywilnej stanie się niemożliwe w razie utrzymania w mocy przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z tego względu, że powyższa decyzja stwierdzając, że prawo własności do wskazanych wyżej działek przysługuje Skarbowi Państwa, bezpowrotnie zmieni stan własnościowy tych działek, wykluczając możliwość uwzględnienia ewentualnego powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
Z kolei zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zmierzały do wykazania, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2004 r. w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu obejmującego m.in. działki nr [...] i [...] oraz prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie stanowiła zagadnienie wstępne dla sprawy o ustalenie lokalizacji linii kolejowej.
Stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej jest błędne. Autor skargi kasacyjnej nie wyciągnął prawidłowego wniosku z faktu, że sporne działki nr [...] i [...] położone w W. w dzielnicy Bemowo, obręb ewidencyjny: [...], objęte decyzją nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, nie przeszły na własność Skarbu Państwa na mocy powyższej decyzji. W punkcie 4 podpunkcie 4.2 tej decyzji wyraźnie wskazano objęte liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji działki, które na podstawie art. 9s ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 9q ust. 1 pkt 7 u.t.k. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa i co do których na mocy art. 9s ust. 3b u.t.k. P. S.A. nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych oraz prawo własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na tych nieruchomościach. W wykazie powyższych działek nie znalazły się sporne działki nr [...] i [...].
Działki te zostały natomiast wymienione w podpunkcie 4.1 pkt. 4 decyzji (poz. 89 i 92) jako działki będące przedmiotem własności Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółek P. S.A. lub P. S.A. Nie można zatem twierdzić, że cyt. decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wywołała zmiany w stanie własnościowym działek nr [...] i [...], które uniemożliwiają stronom skarżącym kasacyjnie skuteczne dochodzenie naruszonych praw na drodze postępowania cywilnego. Decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r. w zakresie działek nr [...] i [...] bazowała jedynie na stanie prawnym aktualnie ujawnionym w księdze wieczystej nr [...], zgodnie z którym właścicielem powyższych działek (stanowiących w momencie wydawania decyzji wywłaszczeniowej część działek nr [...] i [...] z nieruchomości hipotecznej "Nieruchomość Miasto Ogród J. blok nr 71") jest Skarb Państwa, natomiast ich użytkownikiem wieczystym nadal pozostaje spółka P. S.A. z siedzibą w W..
Podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela powyższych działek jest nadal obowiązujące i niewzruszone w tym zakresie orzeczenie nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1953 r. o wywłaszczeniu. W księdze wieczystej pozostaje także wpisane prawo użytkowania wieczystego na rzecz P. S.A., pomimo iż będąca podstawą tego wpisu decyzja nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2004 r. – stwierdzająca nabycie na mocy art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (którego następcą prawnym jest spółka P. S.A.) prawa użytkowania wieczystego gruntu obejmującego m.in. działki nr [...] i [...] oraz prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie – została wzruszona z mocą wsteczną na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności.
Decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. jest ponadto prawomocna, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 3 lutego 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. I SA/Wa 1580/16, oddalił skargę na tę decyzję. Unieważnienie decyzji zależnej z dnia [...] lutego 2004 r. w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego i prawa własności nie miało jednak bezpośredniego wpływu na moc obowiązującą bazowej decyzji, to jest orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1953 r., które pozostaje wiążącą podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela spornych działek.
Tym samym w postępowaniu o ustalenie lokalizacji linii kolejowej zagadnienie możliwego wzruszenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2004 r. nie stanowiło zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dla wydania kwestionowanej decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej istotne było bowiem zagadnienie, czy Skarb Państwa pozostaje właścicielem nieruchomości objętych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Dopiero stwierdzenie braku wiążącej podstawy prawa własności Skarbu Państwa uprawniałoby kontrolowane organy do zastosowania art. 9s ust. 3 pkt 1) i ust. 3b w zw. z art. 9q ust. 1 pkt 7 u.t.k. (z zastrzeżeniem art. 9s ust. 6 u.t.k.) i stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności spornych działek przez Skarb Państwa. Ponieważ w momencie orzekania przez organy dotychczasowa podstawa prawa własności Skarbu Państwa (orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] kwietnia 1953 r.) nie została w sposób wiążący obalona, dlatego organy te nie mogły – jak tego chcieli skarżący kasacyjnie – zastosować przepisów u.t.k. regulujących nabycie spornych działek przez Skarb Państwa.
W tym kontekście problematyczna pozostaje jedynie kwestia ustanowienia przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego na rzecz P. S.A. jako inwestora planowanej inwestycji kolejowej. Jeżeli bowiem decyzja nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2004 r. została ostatecznie i prawomocnie unieważniona, to sprawa ustanowienia na rzecz P. S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu w zakresie działek nr [...] i [...] pozostaje otwarta.
Odrębnym zagadnieniem jest natomiast eksponowany w skardze kasacyjnej problem nieobjęcia zakresem orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1953 r. spornych działek nr [...] i [...]. Problem ten został również dostrzeżony w uzasadnieniu cyt. wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2017 r. Zagadnienie to w sensie prawnym wymaga jednak wiążącego stwierdzenia w odpowiednim trybie. Oceny prawne lub ich przesłanki formułowane w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych nie tylko nie mogą podważać mocy obowiązującej orzeczeń administracyjnych wydawanych w innych sprawach (por. art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.), lecz przede wszystkim nie mogą naruszać przewidzianego przez porządek prawny właściwego trybu przywracania stanu zgodnego z rzeczywistym stanem prawnym (np. w zakresie podmiotu ujawnionego w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości). W przedmiotowej sprawie nie była zatem dopuszczalna próba obalenia wynikającego z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.k.w.h. domniemania zgodności wpisu prawa jawnego z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym przez wykazywanie, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] kwietnia 1953 r. zostało błędnie uznane za podstawę wpisu Skarbu Państwa jako właściciela spornych działek.
W celu obalenia powyższego domniemania ustawodawca przewidział w art. 10 u.k.w.h. szczególny tryb procesu cywilnego o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. Niezależnie od powyższego strony skarżące kasacyjnie nadal mają – przynajmniej potencjalnie – otwartą możliwość poddania orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] kwietnia 1953 r. w zakresie spornych działek weryfikacji w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności lub rektyfikacji w trybie sprostowania lub wyjaśnienia treści orzeczenia.
W związku z powyższymi uwagami należy stwierdzić, że dopiero wzruszenie, sprostowanie lub wyjaśnienie treści orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] kwietnia 1953 r. w części dotyczącej spornych działek usunie podstawę wpisu Skarbu Państwa jako właściciela tych działek, co potencjalnie otworzy możliwość domagania się weryfikacji w tej części decyzji nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2015 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Ewentualna weryfikacja w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.) zmierzałaby w takim wypadku do zastosowania względem spornych działek art. 9s ust. 3 pkt 1 i ust. 3b w zw. z art. 9q ust. 1 pkt 7 u.t.k.
W aktualnym stanie prawnym nie można natomiast przyjąć, że strony skarżące kasacyjnie jako podmioty wysuwające roszczenia własnościowe do spornych działek nr [...] i [...], wbrew treści wpisów ujawnionych w księdze wieczystej oraz ich podstaw, mogą być uznane za tzw. pozostałe strony w rozumieniu art. 9o ust. 6 w zw. z art. 9o ust. 2 u.t.k. i art. 28 k.p.a. W tym zakresie brak bowiem możliwości wskazania przepisów prawa materialnego lub formalnego, które wykazując bezpośredni związek z sytuacją prawną skarżących mogłyby być uznane za źródło interesu prawnego w postępowaniu w sprawie o ustalenie lokalizacji linii kolejowej.
W konsekwencji za prawidłową należy uznać ocenę skarżonego organu oraz Sądu Wojewódzkiego, że strony skarżące wniosły odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2015 r., nie dysponując legitymacją odwoławczą. Zasadnie zatem skarżony organ umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Mając na względzie podniesione wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.