Uzasadnienie
- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2009 r., IV SA/Wa 952/09, po rozpoznaniu skargi Archidiecezji [...] w W. [dalej "Archidiecezja"] na uchwałę Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna z dnia 25 kwietnia 2005, nr 326/IV/21/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Skolimowa północno-zachodniego - I etap, stwierdził nieważność § 11 ust.3 zaskarżonej uchwały określającego przeznaczenie obszaru oznaczonego w planie symbolem "2 U" dla działek położonych poza uzdrowiskową strefą ochronną "A". Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
- Archidiecezja w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła § 11 ust.3 uchwały Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna nr 326/IV/21/2005 z dnia 25 kwietnia 2005 r., zarzucając sprzeczność uchwały z:
- art.27 ust.1 w związku z art.18 ust.2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 1999, nr 15, poz.139 ze zm. dalej – "u.zag.przest.") w związku z art.85 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 ze zm.) poprzez brak spójności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z polityką przestrzenną Gminy Konstancin-Jeziorna, określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna z dnia 27 grudnia 1999 r. [dalej "studium z 1999 r."];
- art.4 ust.1 u.zag.przest. poprzez przekroczenie przez Radę Miejską Konstancin-Jeziorna władztwa planistycznego Gminy, w wyniku czego doszło do bezprawnego naruszenia interesów właścicieli nieruchomość położonych na terenie Gminy Konstancin-Jeziorna;
- art.33 u.zag.przest. w związku z art.85 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie prawa własności skarżącej, zagwarantowanego konstytucyjnie i ustawowo;
- art.18 ust.2 pkt 2a u.zag.przest. poprzez błędną wykładnię językową.
Studium z 1999 r. dopuściło zabudowę mieszkaniową na terenie oznaczonym symbolem 2 U. Uchwalony plan jeszcze dalej ingeruje w możliwości wykorzystania działek na tym terenie, co oznacza brak spójności planu z polityką przestrzenną Gminy Konstancin-Jeziorna określoną w studium z 1999 r.
Teren oznaczony w miejscowym planie symbolem 2 U przeznaczono na usługi kultu religijnego, działalność duszpasterską, oraz usługi zdrowia, opieki społecznej i oświaty (§ 11 ust 3 zaskarżonej uchwały). Natomiast zgodnie ze studium z 1999 r., nieruchomości skarżącej położone są w obszarze strefy 1 Ua oraz strefy 3 Ua. W strefie 1 Ua obowiązuje podporządkowanie realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu głównej, leczniczej i rehabilitacyjnej funkcji terenu, jednak z możliwością realizacji obiektów budownictwa mieszkaniowego, w tym o charakterze pensjonatowo – hotelowym. W strefie 3 Ua obowiązuje zakaz lokalizacji uciążliwych funkcji produkcyjnych i usług, ale możliwa jest realizacja budynków mieszkalnych i usług podstawowych. W tej sytuacji uzasadniony jest zarzut, niespójności miejscowego planu z polityką przestrzenną Gminy Konstancin-Jeziorna, określoną w studium z 1999 r..
W sprawie doszło do naruszenia zakresu tzw. "władztwa planistycznego" gminy, poprzez naruszenia prawa własności skarżącej, a tym samym art.64 Konstytucji RP w zw. z art.21 Konstytucji RP.
- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 17 września 2008 r, IV SA/Wa 981/08 oddalił wniesioną skargę.
- Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 czerwca 2009 r., II OSK 56/09, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Archidiecezji, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Dokonanie badania spójności projektu planu ze studium z 1999 r. dopiero na ostatnim etapie postępowania jest naruszeniem prawa skutkującym nieważnością planu. Przesunięcie tej kontroli do ostatniego etapu procedury planistycznej przekreśla możliwość pełnego uzgodnienia projektu planu ze studium.
- Wyrokiem z dnia 18 września 2009 r., IV SA/Wa 952/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 11 ust.3 zaskarżonej uchwały określającego przeznaczenie obszaru oznaczonego w planie symbolem 2 U, obejmującego działki położone poza uzdrowiskową strefą ochronną "A". Uchwała narusza art.18 ust.2 pkt 2a u.zag.przest., poprzez brak spójności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonego uchwałą z polityką przestrzenną gminy Konstancin-Jeziorna, określoną w studium z 1999 r.
Badania spójności projektu planu ze studium dokonano w końcowym etapie jego przygotowania, już po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. W studium z 1999 r., działka o nr ew. [...] znalazła się w granicach strefy 3Ua, natomiast działka o nr ew. [...] - strefy 1 Ua. W strefie 1 Ua możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu podporządkowano głównej, tj. leczniczej i rehabilitacyjnej funkcji terenu. Dopuszczono tu możliwość realizacji obiektów budownictwa mieszkaniowego, w tym o charakterze pensjonatowo – hotelowym. W strefie 3 Ua obowiązuje zakaz lokalizacji uciążliwych funkcji produkcyjnych i usług, natomiast dopuszczono możliwość realizacji budynków mieszkalnych i usług podstawowych.
Uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ograniczył zakres przeznaczenia spornego obszaru poprzez nieuwzględnienie możliwości realizacji na nim zabudowy mieszkaniowej. W planie działki [...] oraz [...] znalazły się na obszarze oznaczonym symbolem 2 U. § 11 ust.3 uchwały uniemożliwia odmienne wykorzystanie nieruchomości położonych w obrębie terenu 2 U poprzez wykluczenie funkcji uzupełniającej przeznaczenia terenu.
W ocenie Sądu podjęcie uzgodnień przewidzianych przepisami ustawy z 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz.U. nr 23, poz.150 ze zm.), a obecnie ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. nr 167, poz.1399 ze zm.) - pozwoliłoby na ocenę czy przeznaczenie pod budownictwo wielorodzinne lub jednorodzinne przedmiotowego obszaru jest dopuszczalne. "Na obszarze uzdrowiska lub obszaru ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochronnych oznaczonych literami "A", "B" i "C". Tylko w strefie ochronnej "A" zabrania się budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego." (art.38 ust.1 ustawy z 2005 r.). Uchylona ustawa z 1966 r. regulowała obszar ochrony uzdrowiskowej w statucie, ustalając sprawy wymagające uzgodnienia (art.3 ust.2 ustawy). Przesunięcie badania spójności projektu planu ze studium do ostatniego etapu procedury planistycznej zakłóca tę procedurę i utrudnia uzyskanie faktycznej spójności projektu planu ze studium, prowadząc często do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Naruszenie trybu postępowania planistycznego w zakresie kolejności badania spójności projektu planu ze studium narusza interes prawny skarżącego, a zarazem - stanowi naruszenie prawa, skutkujące nieważnością planu.
Wykorzystanie przez gminę władztwa planistycznego musi być uzasadnione treścią prawa, wobec czego zarzut dotyczący naruszenia art.4 ust.1 u.zag.przest. również zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu I. instancji przekazanie projektantowi w dniu 18 kwietnia 2000 r. materiałów związanych ze studium z 1999 r. nie oznacza jeszcze, iż ocena spójności rozwiązań planu ze studium została dokonana na etapie wcześniejszym niż przyjął NSA. Również z protokołu z dnia 7 grudnia 2000 r. nie wynika, aby oceny spójności planu ze studium z 1999 r. dokonano przed przekazaniem projektu planu Komisji Rozwoju i Ładu Przestrzennego Rady Miejskiej celem zaopiniowania koncepcji planu.
- Rada Miejska Konstancin-Jeziorna w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- naruszenie prawa materialnego (art.27 ust.1 w związku z art.18 ust.2 u.zag.przest.), przez uznanie przez Sąd, iż doszło do naruszenia trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kolejności czynności w procedurze uchwalania planu;
- naruszenie art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej "P.p.s.a.") przez przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego i od tej wykładni nie może odstąpić, w przypadku gdy stan faktyczny sprawy uległ zmianie w wyniku przedłożenia przez Radę Miejską nowych dowodów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji dokonał ustaleń wbrew okolicznościom powołanym przez Radę Miejską w piśmie z dnia 18 września 2009 r. Pismo to dowodzi, że badanie spójności projektu planu z obowiązującym studium z 1999 r. nastąpiło w 2000 r., a więc 5 lat przed uchwaleniem planu, zgodnie z kolejnością przyjętą dla czynności art.18 ust.2 u.zag.przest.
W protokole z dnia 18 kwietnia 2000 r. oraz w protokole z dnia 9 maja 2000 r. nr I/2000/SKOLIMÓW zarejestrowano przekazanie projektantowi przez Gminę m.in. materiałów do studium z 1999 r. i jego kopii. Zarząd Gminy Konstancin-Jeziorna omówił i zaakceptował projekt planu przedłożony przez projektanta. Sąd I. instancji odniósł się zdawkowo do treści powołanych wyżej dokumentów i stwierdził, że ich treść nie wpłynęłaby na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, chociaż NSA nie mógł się do nich odnieść w wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r. z uwagi na datę złożenia dokumentów do akt sprawy.
Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie określa trybu ani formy, jaką ma mieć badanie spójności z projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium. Dokumenty złożone do akt sprawy potwierdzają, że takie badanie miało miejsce. Nie można stwierdzić nieważności uchwały na postawie art.27 ust.1 u.zag.przest., skoro nie doszło do naruszenia trybu określonego w art.18 ust.2 u.zag.przest.
Zasada wynikająca z art.190 P.p.s.a. ma zastosowanie wówczas, gdy między dniem wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny - nie doszło do zmiany stanu faktycznego. Tymczasem w niniejszej sprawie przy piśmie procesowym z dnia 18 września 2009 r. zostały złożone do akt sprawy nowe dokumenty, których treść wpływa w sposób istotny na zmianę stanu faktycznego, a zatem Sąd I. instancji miał możliwość odstąpienia od wykładni zawartej w orzeczeniu NSA.
- Archidiecezja wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
A. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I.instancji, że ustalił stan faktyczny (i naruszenie prawa przez plan) wbrew dokumentacji sprawy. Na dowód dokonania przez Zarząd Gminy Konstancin-Jeziorna oceny spójności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium z 1999 r. zgodnie z wymogami art.18 ust.2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skarga kasacyjna powołała się na trzy dokumenty: (1) dwa protokoły przekazanie materiałów projektantowi (z dnia 18 kwietnia 2004 r. oraz 9 maja 2000 r.), (2) protokół z posiedzenia Zarządu Gminy w dniu 7. grudnia 2000 r., gdy omówiono i zaakceptowano projekt planu przedłożony przez projektanta.
B. Punktem odniesienia dla Sądu I.instancji był powołany już art.18 ust.2 pkt 2a u.zag.przest.: "Zarząd gminy [...] bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium". Przepis ten wskazywał na zarząd gminy jako organ gminy właściwy do dokonania oceny spójności projektu planu ze studium. Protokoły z dnia 18 kwietnia 2004 r. oraz 9 maja 2000 r. nie rejestrowały czynności Zarządu Gminy, lecz tylko przekazanie dokumentacji projektantowi. W dniu 18 kwietnia 2000 r. odbyło się spotkanie, na którym Gmina była reprezentowana przez zastępcę burmistrza oraz inspektora Wydziału Architektury Urzędu Miasta i Gminy. Natomiast protokół z dnia 9 maja 2000 r. został podpisany przez Kierownika Wydziału Architektury Urzędu Miasta i Gminy.
Trzeci protokół powołany w skardze kasacyjnej "z zebrania Zarządu Gminy" informuje, że "Zarząd zaakceptował przedstawioną koncepcję planu. Ustalono też, że wymaga on zaopiniowania przez Komisję Rozwoju i Ładu Przestrzennego Rady Miejskiej".
Skoro żaden w powyższych dokumentów nie nawiązał do treści studium z 1999 r., to oczywiście bezpodstawne jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że protokoły te stanowią dowód wykonania obowiązku zbadania spójności projektu planu ze studium.
- Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie podała żadnego dowodu na poparcie twierdzenia, że już w 2000 r. Zarząd Gminy badał zgodność projektu planu ze studium z 1999 r. W konsekwencji nie może być uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I.instancji art.18 ust.2 pkt 2a u.zag.przest., wbrew dowodom świadczącym, że przepis ten został prawidłowo zastosowany przez Sąd.
D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 18. ust.1. pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz.1348 ze zm.)