Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2016 r. IV SA/Wa 2542/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Burmistrza [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania i umorzenia postępowania w zakresie zawieszenia postępowania.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Burmistrz [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Na skutek zażalenia wniesionego przez inwestora – L.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchyliło w całości ww. postanowienie i umorzyło postępowanie przed organem pierwszej instancji w zakresie zawieszenia postępowania. W konkluzji uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania, a organ pierwszej instancji jest zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Na powyższe postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Burmistrz [...] wniósł skargę. Skarżący wywiódł, że w przedmiotowej sprawie przysługuje mu legitymacja procesowa do zaskarżania rozstrzygnięcia organu drugiej instancji i przedstawił argumentację, mającą jego zdaniem przemawiać za prawidłowością wydanego przezeń postanowienia z dnia [...] maja 2016 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 780 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z dwóch powodów. Po pierwsze: zakwestionowane postanowienie nie mieści się katalogu rozstrzygnięć zawartym w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., gdyż zakwestionowane postanowienie jako uchylające postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania i umorzeniu postępowania w zakresie zawieszenia postępowania z powodu braku podstaw do zawieszenia, nie podlega zaskarżeniu do sądu. Po wtóre: Burmistrz [...] jest organem administracji właściwym do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. W zakresie w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej.
Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy. A zatem organ gminy, który wydał postanowienie w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu na postanowienie organu odwoławczego, wydane w tejże sprawie.
O zwrocie kwoty 100 zł uiszczonej tytułem wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł Burmistrz [...] zaskarżając to orzeczenie w całości. Postanowieniu temu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy poprzez uznanie, że organ gminy który wydał postanowienie w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu na postanowienie organu odwoławczego.
W uzasadnieniu Burmistrz zawarł argumentację na poparcie ww. podstawy. Zdaniem Burmistrza, z art. 50 § 1 p.p.s.a. nie wynikają żadne wyłączenia, a jedyną przesłanką decydującą o możliwości wniesienia skargi jest legitymowanie się interesem prawnym. A zatem skarżącemu w niniejszej sprawie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi i prawo żądania merytorycznego jej rozpoznania przez sąd. W ocenie Burmistrza jego interes do zaskarżenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. jest niewątpliwy, bowiem postanowienie to ogranicza swobodę przyznaną jednostce samorządu terytorialnego, tj. jej niezależność i samodzielność.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w § 2 ww. przepisu, zatem zobowiązany był do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Jednakże wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ gminy, który wydał postanowienie w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu na postanowienie organu odwoławczego. A zatem tylko ta kwestia będzie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przypomnieć bowiem należy, że podstawową zasadą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, jest związanie sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej.
Odnosząc się zatem do tak sformułowanej podstawy kasacyjnej wskazać trzeba, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje ona na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela bowiem stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, iż w tej sprawie skarżącemu będącemu równocześnie organem administracji publicznej pierwszej instancji, przysługuje legitymacja do zaskarżenia aktu organu odwoławczego.
Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie zaś do normy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powołanym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Mówiąc innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (zobacz: wyrok NSA z 16.02.2005 r. OSK 1017/04 niepubl.).
Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (porównaj: motywy do uchwał NSA: z 9.10.2000 r. OPK 14/00, publ. ONSA 2001, nr 1, poz. 17 oraz z 19.05.20036 r. OPS 1/03, publ. ONSA 2003, nr 4, poz. 115). W rezultacie skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, a więc organ niemający z zasady legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (porównaj: motywy do uchwały składu 7 sędziów NSA z 11.04.2005 r. OPS 1/04, publ.
ONSA/WSA 2005, nr 4, poz. 62). Charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zobacz: postanowienie NSA z 20.04.2012 r. II FSK 527/12, LEX nr 1137662).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że organowi jednostki samorządu terytorialnego, tj. Burmistrzowi [...], ustawodawca wyznaczył rolę organu administracji publicznej. W konsekwencji organ ten nie posiada legitymacji do złożenia skargi w indywidualnej sprawie, którą sam rozstrzygał w pierwszej instancji. Organ taki nie ma prawa do kwestionowania rozstrzygnięć organu odwoławczego przez sądem administracyjnym (porównaj: postanowienie NSA z 8.11.2016 r. II OSK 2550/16).
Dodatkowo zauważyć należy, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji (zobacz: motywy do uchwały NSA z 16.02.2016 r. I OPS 2/15).
Reasumując stwierdzić należy, że podniesiony zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił wniesioną przez [...] skargę jako niedopuszczalną z powodu braku po stronie tego organu legitymacji do wniesienia skargi.
Z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 tej ustawy, orzeczono jak w sentencji.