Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 lutego 2018 r., sygn. IV SA/Kr 1548/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO w K.) z [...] września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów, oddalił skargę.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2017 r. – nakazującej J. G. usunięcie z terenu działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna P. położonej w K. przy ul. [...] określonych w niej odpadów, składowanych w północnej części działki za znajdującym się tam ogrodzeniem, tworzących nasyp, w takiej ilości, aby teren tej części działki dowiązał się do terenu otaczającego, posiadającego spadek w kierunku północnym, oraz aby na powierzchni ww. działki pozostała co najwyżej warstwa ww. odpadów łącznie w ilości 0,2 mg/m² utwardzonej powierzchni; a także orzekającej o sposobie i terminie usunięcia odpadów, utrzymanej następnie w mocy w całości decyzją SKO w K. z [...] września 2017 r. – był przepis art. 26 ust. 2 i 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2016 r., poz. 1987 ze zm., dalej: u.o.).
Według Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie nakaz usunięcia odpadów został prawidłowo skierowany do skarżącego jako posiadacza odpadów. W ocenie Sądu I instancji, w świetle dokonanych prawidłowo ustaleń, skarżący J. G., będący właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w K., został uznany za posiadacza odpadów jako władający powierzchnią ww. działki. Nadto wskazać należy, że działka nr [...] leży na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", przyjętym uchwałą Nr CIII/1580/14 Rady Miasta K. z 23 kwietnia 2014 r. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego działka skarżącego o nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem Z.4 o przeznaczeniu podstawowym pod zieleń i nieurządzoną z dopuszczeniem funkcji rolniczej. Przedmiotowa działka położona jest na obszarze objętym osuwiskiem nr [...], zarejestrowanym w Rejestrze terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują, prowadzonym przez Prezydenta Miasta K. w oparciu o art. 110a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 672).
W skardze kasacyjnej J. G. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, wnosząc o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) i naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest;
- 1. art. 134 § 1 w zw. art. 151 p.p.s.a. polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji SKO w K. z [...] września 2017 r. znak [...] jako odpowiadającej przepisom prawa, mimo że przedmiotowa decyzja naruszała następujące przepisy k.p.a.: 6, 7, 8, 10 § 1, 28, 61 § 4, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a.
- 2. art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja SKO w K. z [...] września 2017 r. naruszyła art. 10 § 1 k.p.a. dające podstawę do wznowienia postępowania
- 3. art.134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja SKO w K. z [...] września 2017 r. naruszała następujące przepisy k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 6, 7, 8, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 78 oraz art.107 § 3 k.p.a.
- 4. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, w tym okoliczności związane z ekspertyzą geologiczną
- 5. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodu uzupełniającego w postaci ekspertyzy geologicznej wykonanej w październiku 2017 r. na okoliczności ustalenia, że nasypy ziemi na działce nr [...] nie stanowią odpadów i nie spowodowały wypłaszczenia się terenu w miejscu ich usytuowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem licznych przepisów postępowania administracyjnego, co determinowało konieczność ich uchylenia. Trudno mówić o prawidłowym dokonaniu ustaleń faktycznych w sprawie w sytuacji, gdy organy administracyjne odmówiły stronie czynnego udziału w postępowaniu, ignorując wnioski strony i opierając się wyłącznie na dowodach zebranych jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Strona wniosła określone wnioski dowodowe i dopiero ich uwzględnienie spowodować by mogło dokonanie prawidłowych ustaleń w sprawie zgodnie z zasadą prawdy materialnej, zwłaszcza w kontekście ustalenia czy zachodzą przesłanki określone w art. 3 ust. 1 pkt 19 oraz art. 3 ust.1 pkt 6 u.o. Organ nie wyjaśnił, mając ku temu odpowiednie narzędzie procesowe, kto faktycznie nawiózł ziemię na teren działki [...], zasłaniając się zasadą domniemania określoną w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.
Według skarżącego kasacyjnie, wyrok Sądu I instancji został wydany w sytuacji błędnego ustalenia stanu faktycznego, gdyż na działce nie znajdowały się żadne odpady pochodzenia budowlanego, w tym zmieszany gruz z betonu itp. w rozumieniu ustawy o odpadach. Skarżący kasacyjnie wskazał, że wykorzystuje nasyp na cele związane z użytkowaniem nieruchomości jako dojazd do posesji. Materiał na działce o nr [...] stanowi częściowo drogę dojazdową, która jest jedyną, jaka służy skarżącemu do przejazdu na teren jego posesji. Nie sposób uznać go za odpad budowlany, a więc substancję lub przedmiot, którego posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć, lub do których pozbycia się jest obowiązany. Skarżący nie pozbył się odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, nie można więc uznać materiału za odpad. Okoliczność ta winna być przedmiotem szczegółowej analizy przez organ.
Skarżący podniósł również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodu uzupełniającego w postaci ekspertyzy geologicznej wykonanej w październiku 2017 r. przez firmę [...] s.c. na zlecenie J. G., na okoliczności, że nasypy ziemi utworzone na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] położonej w K. przy ul. [...] nie stanowią odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach i nie spowodowały one wypłaszczenie się terenu w miejscu ich usytuowania. Dowód ten ma istotny wpływ na wynik sprawy oraz wyjaśnia wątpliwości powstałe w toku sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie obejmującej naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej, nieprawidłowości.
Wbrew skarżącemu kasacyjnie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w ww. przepisie. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki, i dlaczego, stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Zarzuty skargi kasacyjnej opisane w pkt 1-4 koncentrują się wokół naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Zarzuty oparte na tym przepisie byłyby skuteczne, gdyby Sąd I instancji nie wyszedł poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie.
Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji ocenił w całości sprawę zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym, zasadnie nie znajdując jednak podstaw do uznania, że J. G. jako posiadacz odpadów nie miał obowiązku niezwłocznego usunięcia odpadów z terenu działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] położonej w K. przy ul. [...].
Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżący zarzucał Sądowi I instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy. W istocie z uzasadnienia tego wynika, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd I instancji w zakresie nakazania usunięcia z terenu działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] położonej w K. przy ul. [...] składowanych tam odpadów. Nie oznacza to jednak, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.
Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał w niniejszej sprawie prawidłowej kontroli, albo że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność działania organów administracji z prawem.
Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma naturę wynikową – wynika z niego, że sąd administracyjny oddala skargę w całości lub w części, w razie jej nieuwzględnienia odpowiednio w takim zakresie. Przepis ten stanowi wyłącznie o formie orzeczenia sądu, który nie uwzględnia skargi. Do naruszenia art. 151 p.p.s.a. doszłoby, gdyby Sąd I instancji stwierdzając oznaczone naruszenia przepisów prawa, kwalifikujące do uwzględnienia skargi, skargę jednak oddalił. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Co do zasady dopuszczalne jest zastosowanie tego przepisu w sytuacji uznania przez sąd administracyjny, rozpoznający skargę, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie można mówić, że naruszenie tego przepisu polegało na oddaleniu skargi, mimo że zaskarżona decyzja SKO w K. z [...] września 2017 r. naruszała przepisy art. 10 § 1 k.p.a. Pełnomocnik strony w piśmie z [...] maja 2017 r. (k. 192 akt administracyjnych) został zawiadomiony (k. 199 akta administracyjnych) w trybie art. 10 § k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy i wypowiedzenia się w terminie 7 dni od dnia otrzymania ww. pisma. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się ponadto protokół spisany w dniu [...] czerwca 2017 r. w siedzibie Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. (k. 200 akt administracyjnych), z treści którego wynika, że w dniu [...] czerwca 2017 r. w siedzibie Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. z aktami sprawy zapoznała się A. L., aplikant adwokacki z Kancelarii Adwokackiej Adwokata G. J., pełnomocnika strony postępowania w sprawie wydania nakazu usunięcia odpadów składowanych na działce nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] położonej przy ul. [...] w K. A. L. zapoznała się z aktami sprawy, sygnatury: [...],[...] oraz wykonała dokumentację fotograficzną akt.
Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 10 § 1, 75 § 1, 77 § 1, 78 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma racji skarżący kasacyjnie, że zaskarżona decyzja SKO w K. z [...] września 2017 r. naruszała ww. przepisy k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, wyrok Sądu I instancji nie został wydany z naruszeniem przez organ ww. przepisów postępowania. Skoro z uzasadnienia wyroku (str.
13) wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 5 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do jego treści wskazać należy, że przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan, i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Oznacza to, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie zmierza stanowisko skarżącego kasacyjnie, który usiłuje wykazać przy pomocy ekspertyzy geologicznej, że nawieziona na przedmiotową działkę gleba i ziemia, w tym kamienie oraz zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowe materiały ceramiczne i elementy ziemi z gruzem nie stanowią odpadów.
Wyjaśnić bowiem należy, że celem "Ekspertyzy Geologicznej [...]" z października 2017 r., [...] s.c., [...],[...] W., opracowanej przez mgr inż. P. R., stanowiącej załącznik do wniosku dowodowego strony, który wpłynął do Sądu I instancji w dniu [...] grudnia 2017 r., było udokumentowanie warunków geologicznych na działce numer [...]. We wnioskach ww. ekspertyzy stwierdzono m.in., że " 5. Wykonane nasypy miały na celu głównie utwardzenie działki oraz nieznaczne jej zniwelowanie po stronie wschodniej". Ponadto, we wnioskach ekspertyzy wskazano, że nasypy są mieszaniną składającą się w różnych proporcjach z gliny, gleby, gruzu i piasku. Według autora ekspertyzy, są to utwory, które nie zagrażają środowisku naturalnemu w tym wodom podziemnym i powierzchniowym. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, z treści ww. ekspertyzy nie można wyprowadzić wniosku, że nasypy gleby i ziemi utworzone na działce nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] położonej w K. przy ul. [...] nie stanowią odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach.
W realiach niniejszej sprawy nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd I instancji postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których nie dokonał organ.
Organ swoje stanowisko na temat składowanych na terenie działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] położonej w K. odpadach o kodach: 17 05 04 i 17 01 07 wyrażał kilkakrotnie i jasno. Skarżący kasacyjnie nie wykazał ponadto, że naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez Sąd I instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie wskazać należy, że w treści ww. ekspertyzy geologicznej brak jest jakiegokolwiek wywodu prawnego dotyczącego kwalifikacji przedmiotowych mas ziemnych zgodnie z treścią przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Wyjaśnić należy, że o braku kwalifikowania określonych substancji czy przedmiotów do kategorii odpadów nie decydują faktyczne zamiary ich wykorzystania przez aktualnego ich posiadacza (np. w celu wykonania nasypu), lecz przesłanki ustawowe wskazane w art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o.
Wykorzystanie odpadów poprzez utworzenie z nich nasypu z przeznaczeniem na drogę nie powoduje, że w niniejszej sprawie wystąpiły warunki wymagane przez art. 14 u.o. dla uznania, że przedmiot czy substancja przestały być odpadem (utraciły status odpadów).
Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.