Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 635/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę S. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], którą orzeczono o braku podstaw faktycznych i prawnych do nakazania w oparciu o art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, z późn. zm.) właścicielowi T. W. rozbiórkę przerwanej i niezakończonej budowy, stanowiącej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 46, przy ul. Wąskiej 3 w Malborku.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że z uwagi na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a., orzekające w kontrolowanej sprawie organy związane były oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Gd 171/16, mocą którego uchylono poprzednią decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego zadośćuczyniły wymogom wskazanym w § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r. Nr 198, poz. 2043) i prawidłowo stwierdziły brak podstaw do zastosowania art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego i orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego, bowiem zebrany materiał dowodowy, w tym wyniki oględzin z dnia 9 sierpnia 2017 r., potwierdziły, że nadaje się on do remontu, odbudowy lub wykończenia oraz właścicielka zamierza przeprowadzić wskazane roboty budowlane.
Z ustaleń organu wynika, że dotychczas wzniesiona na działce nr [...] część budynku zrealizowana została na podstawie ważnego pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r. Toczące się postępowania kontrolne w trybie zwykłym oraz w trybach nadzwyczajnych zainicjowane m.in. przez skarżącą zmierzające do weryfikacji zgodności z prawem powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wyeliminowały jej z obrotu prawnego, lecz były przyczyną wstrzymania robót budowlanych i z racji upływu czasu doprowadziły w konsekwencji do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia.
Obecny stan techniczny obiektu nie uniemożliwia jego dalszą realizację. Sąd zaznaczył, że w zakresie konstrukcji obiektu organ nadzoru budowlanego nie stwierdził uszkodzeń elementów nośnych – ścian konstrukcyjnych i fundamentów. Dostrzeżone spękania i obniżenie wewnętrznej ściany działowej równoległej do ściany konstrukcyjnej na granicy działek nr [...] i [...] uznano za pozostające bez wpływu na stabilność konstrukcji i niewywołujące negatywnych skutków dla pozostałej części rozbudowy. Pojedyncze zarysowania ścian konstrukcyjnych, punktowe ubytki bloczków i zawilgocenia górnych warstw oceniono jako uchybienia, które nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa i mogą zostać usunięte zgodnie ze sztuką budowlaną. Podobnie stwierdzone uszkodzenia w zewnętrznych strukturach elementów murowych oraz braki zaprawy w spoinach nie stanowią zagrożenia dla kontynuacji budowy. Destrukcja górnej warstwy bloczków gazobetonowych ściany na granicy z działką sąsiednią powoduje konieczność wymiany tych elementów poprzez przeprowadzenie drobnych prac remontowych, ale i to nie wymaga rozbiórki całej konstrukcji.
Roboty budowlane przeprowadzone przez inwestorkę polegające na uzupełnieniu zaprawy w spoinach oraz na wykonaniu zabezpieczenia od góry fragmentu muru na granicy z działką nr [...] poprzez wylewkę betonową zostały wykonane w sposób prawidłowy i trwały, zabezpieczając odpowiednio istniejącą część rozbudowy. Organy rozważyły wpływ czynników atmosferycznych na degradację wykonanej części obiektu budowlanego, oceniając równocześnie szanse usunięcia skutków negatywnego ich wpływu.
Odnosząc się do kwestii posiadania przez inwestorkę woli dokończenia budowy obiektu Sąd podkreślił, że z materiału dowodowego wynika, że T. W. taką wolę ma, o czym świadczy jej oświadczenie złożone w trakcie oględzin w dniu 9 sierpnia 2017 r. oraz dokumenty przedłożone na wezwanie organu, tj. wniosek o wydanie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy Piaski, umowę zawartą z J C. na wykonanie dokumentacji technicznej dokończenia rozbudowy oraz orzeczenie techniczne dotyczące rozpoczętej rozbudowy budynku z którego wynika, że stan techniczny obiektu umożliwia jego dokończenie, co jest zgodne z wolą właścicielki. Dokumenty te obrazują podjęcie wstępnych działań przez właścicielkę zmierzających do zgromadzenia niezbędnej dokumentacji w celu ubiegania się o pozwolenie na dokończenie budowy budynku na działce nr [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. S., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że pomimo wygaśnięcia pozwolenia na budowę oraz utrzymywania się wieloletniego stanu degradacji budowanego obiektu, brak jest podstaw do orzeczenia rozbiórki wobec niewykończonego obiektu, jeżeli jego właściciel deklaruje wolę kontynuowania budowy pomimo braku faktycznych działań w celu zakończenia prac,
- 2) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm) dalej w skrócie jako K.p.a. przez błędne ustalenie co do rzeczywistej woli kontynuowania prac budowlanych na tym obiekcie i oparcie się jedynie na gołosłownych twierdzeniach strony postępowania.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Nie jest uzasadnionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego polegający na dokonaniu jego błędnej wykładni. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie w przypadku utrzymującego się wieloletniego stanu degradacji obiektu budowlanego, samo oświadczenie inwestorki o chęci kontynuacji budowy nie stanowi przeszkody przed nakazaniem jego rozbiórki, jeżeli inwestorka nie podjęła faktycznych działań zmierzających do zakończenia prac.
Zgodnie z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę obiektu i uporządkowanie terenu oraz określa terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia, ale tylko wtedy gdy nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia.
Dokonując wykładni ww. przepisu trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nakaz rozbiórki na podstawie przytoczonego przepisu wydawany jest tylko wtedy, gdy spełnione są dwie przesłanki: po pierwsze występuje obiektywna niemożność przeprowadzenia remontu, odbudowy lub wykończenia budynku; po drugie gdy właściciel nie ma zamiaru doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z prawem. Takie stanowisko zostało zajęte w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 782/16, opub. w Lex nr 2426728; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 515/08, opub. w Lex nr 558403; wyrok NSA z 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1619/19) i w tym składzie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni je podtrzymuje.
Wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji trafnie zinterpretował stanowisko właścicielki dotyczące kontynuowania rozbudowy budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. T. W. nie tylko deklarowała kilkakrotnie w toku postępowania administracyjnego chęć kontynuacji rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na ww. działce, ale także organy administracyjne ustaliły, że inwestorka podjęła konkretne czynności zmierzające do dalszej realizacji rozbudowy. Ponieważ pierwotne pozwolenie na budowę wygasło, niewątpliwie zgromadzenie wymaganych decyzji uprawniających do wykonywania dalszych robót budowlanych może zająć jakiś okres czasu. W okolicznościach tej sprawy trafnie organy uznały za uprawdopodobnioną przesłankę czasowego wstrzymania realizacji inwestycji prowadzenie odrębnych postępowań przez organy nadzoru budowlanego.
Uprawnienie organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę nie niewykończonego obiektu budowlanego stanowi daleko idącą ingerencję w prawo własności. Tym samym zastosowanie sankcji z art. 67 ust. 1 ww. ustawy możliwe jest tylko wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość zostanie ustalone, że dany obiekt, którego budowa nie została zakończona, nie nadaje się do wykończenia. Brak nadawania się obiektu do wykończenia oznacza brak realnych możliwości kontynuowania robót budowlanych. Taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała, skoro kontynuacja rozbudowy budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] jest w pełni możliwa co potwierdza orzeczenie techniczne z 2017 r. i dodatkowo taką wolę wyraziła inwestorka.
Kwestia upływu czasu od momentu wstrzymania budowy do podjęcia jej kontynuacji nie ma w świetle art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego większego znaczenia. Inwestorzy mogą z różnych przyczyn przerwać budowę i w takich przypadkach dopuszczalność ingerencji organów nadzoru może wynikać tylko z wyraźnie przyznanych im kompetencji. Żaden przepis prawa nie obliguje inwestora do zakończenia budowy w określonym okresie czasu i prowadząc budowę nawet przez długi okres czasu inwestor na narusza art. 67 ust. 1 ww. ustawy. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie budowa nie musi kończyć się po upływie 3 lat.
Podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wartość wykonanych robót budowanych nie ma znaczenia.
Niezasadny jest także drugi zarzut skargi kasacyjnej zgodnie z którym strona skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegający na błędnym ustaleniu rzeczywistej woli kontynuowania prac na obiekcie i oparcie się jedynie na gołosłownym twierdzeniu inwestorki.
Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w tej sprawie został rzetelnie zebrany materiał dowodowy i ustalone zostały wszystkie istotne okoliczności. Nie budzi także wątpliwości ustalenie przez Sąd, że przyczyną niedokończenia budowy przez T. W. było wygaśnięcie pozwolenia na budowę w związku z wstrzymaniem robót budowlanych w toku odrębnie prowadzonych postępowań.
Organy ustaliły także ponad wszelką wątpliwość zamiar inwestorki kontynuowania prac budowlanych, sporządzenie nowego projektu budowalnego i na tę okoliczność wskazano na dowody potwierdzające ten zamiar. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji ustalił, że umowa zawarta przez inwestorkę celem sporządzenia dokumentacji technicznej, sporządzenie orzeczenia technicznego dotyczącego możliwości dalszego kontynuowania prac budowlanych, uzyskanie wypisów i wyrysów w zakresie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdzają zamiar inwestorki co do podjęcia w przyszłości dalszych prac.
Mając powyższe należy stwierdzić, że organy administracyjne nie uchybiły w tej sprawie obowiązku wynikającemu z art. 7 K.p.a. w zakresie podejmowania w toku postępowania administracyjnego przez organy administracyjne wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
Jak trafnie stwierdził to Sąd pierwszej instancji, także art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie zostały naruszone, ponieważ organy administracyjne w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i na tej podstawie prawidłowo oceniły zarówno możliwość dokończenia prac budowlanych, jak i zamiar inwestorki ich dokończenia.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów pomocy prawnej, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 P.p.s.a. przyznawane jest przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a.