Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi D.L. i G.K. (dalej jako "skarżący") uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z [...] września 2011 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji, a także poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] maja 2011 r.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] maja 2011 r. organ I instancji odmówił wstrzymania wykonania decyzji własnej z [...] listopada 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługową z garażem podziemnym, wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o., elektryczną, wentylacji mechanicznej oraz budowa wjazdu przy ul. Krasickiego zlokalizowanego na działkach nr [...] obr. [...] budynek i zagospodarowanie terenu na działce nr [...] obr. [...] wjazd, Kraków – Podgórze" zmienionej decyzją z [...] kwietnia 2010 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz zmieniającą decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2008 r. Jako podstawę prawną organ I instancji wskazał art. 152 § 1 w związku z art. 123 k.p.a.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisaną powyżej decyzją, w oparciu o przesłankę za art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Wniosek zawierał również żądanie wstrzymania wykonania decyzji z [...] listopada 2008 r. Decyzją z [...] stycznia 2011 r. organ odmówił wznowienia postępowania w sprawie uznając, że skarżący nie byli stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] listopada 2008 r. Wojewoda Małopolski uchylił powyższą decyzję o odmowie wznowienia postępowania, a następnie postanowieniem z [...] maja 2011 r. organ I instancji wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Organ I instancji wyjaśnił w swoim postanowieniu, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany, gdy zgromadzone dokumenty wskazują prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Nieuzasadnione korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, mogłoby stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.). Organ I instancji stwierdził, że brak jest przesłanek, które niezbicie mogłyby potwierdzić, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z [...] listopada 2008 r. Decyzja Wojewody Małopolskiego uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z [...] stycznia 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania nie jest decyzją reformatoryjną, a ma jedynie charakter kasatoryjny.
W ocenie organu I instancji, wydanie przez Wojewodę Małopolskiego decyzji tego rodzaju nie przesądza w żaden sposób kwestii ewentualnego uchylenia decyzji z [...] listopada 2008 r. Zdaniem organu I instancji brak jest dowodu wskazującego na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej. Z faktu usytuowania działki nr [...] stanowiącej własność skarżących w sąsiedztwie terenu inwestycji nie wynika, że działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ I instancji zaznaczył, że ustalenie obszaru oddziaływania obiektu miało miejsce na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę z [...] listopada 2008 r. W toku tego postępowania ustalono, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki nr [...]. Brak uznania działki nr [...] za działkę znajdującą się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, a co za tym idzie brak uznania właścicieli tej działki za strony tego postępowania, nie daje podstaw do zastosowanie art. 152 k.p.a.
Zażalenie od tego postanowienia wnieśli skarżący.
Postanowieniem z [...] września 2011 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Jako podstawę prawną wskazał art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a.
Organ odwoławczy wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji należy traktować jako środek ostateczny, który powinien się opierać nie tylko na wiarygodnych materiałach dowodowych, ale i na przeświadczeniu o celowości wstrzymania decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, która, pomimo że funkcjonuje w obrocie prawnym, nie może być wykonywana. Ponadto z treści art. 152 § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek, wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Przeciwnie, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a., organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji.
Organ odwoławczy stwierdził, że z żadnego dokumentu zgromadzonego w sprawie, w tym z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawców, nie wynika, że będąc współwłaścicielami działki nr [...], posiadają oni przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] listopada 2008 r. Organ odwoławczy wskazał, że na obecnym etapie postępowania okoliczności wskazane przez skarżących, mające stanowić podstawę wznowienia postępowania, nie są oczywiste w stopniu uzasadniającym stwierdzenie, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Skarżący wskazując na "zacienienie i przesłanianie" nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających tę okoliczność. W ocenie organu, skarżący nie uprawdopodobnili, że mogą być stroną postępowania, co z kolei uprawdopodobniłoby uchylenie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę.
Skarżący wnieśli skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Uchylając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające Sąd I instancji wskazał, że dla wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Wstrzymanie wykonania nie wymaga więc dowodu bowiem prawdopodobieństwo nie jest równoznaczne z pewnością uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że wykładnia art. 152 § 1 k.p.a. powinna mieć charakter ścieśniający, ponieważ termin "prawdopodobieństwo" użyty w tym przepisie powinien być traktowany nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy.
W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie organy nie zbadały przesłanek wznowieniowych wynikających z art. 145 § 1 k.p.a., które mogły mieć wpływ na ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji na skutek wznowienia postępowania. W postanowieniu organu I instancji stwierdzono jedynie, że brak jest przesłanek, które jednoznacznie mogłyby potwierdzać prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Ponadto organ nie przytoczył żadnych argumentów na poparcie swojego stanowiska, poza wskazaniem, że usytuowanie działki skarżących w sąsiedztwie inwestycji nie oznacza, że działka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.
Sąd I instancji wskazał ponadto, że rozważania organu II instancji sprowadzają się do stwierdzenia, że z żadnego dokumentu zgromadzonego w sprawie nie wynika, żeby skarżący (będąc współwłaścicielami działki nr [...]) posiadali przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 2008 r., zaś sami skarżący nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających tę okoliczność. Ponadto skarżący powołując się na zacienienie budynku, również nie przedstawili żadnych dowodów to potwierdzających. W ocenie Sądu I instancji, przerzucenie ciężaru dowodu na strony postępowania stanowi naruszenie wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Organ nie odniósł się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, w szczególności do tego, że przedmiotowa inwestycja poprzez swoją wysokość i gabaryty powoduje zacienienie budynku skarżących. Organ pominął także wniosek skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność prawidłowości ustaleń, co do tzw. "linijki słońca".
Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organy zobowiązane będą dokonać rzetelnej oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, mając na uwadze przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem przesłanki wskazanej w pkt 4 tego przepisu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor.
W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 152 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zarzucił ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 152 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej oddalenia.
Po drugie, art. 152 p.p.s.a. przez brak określenia, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany.
Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi stosownie do treści art. 188 p.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej "p.p.s.a.") – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy zaznaczyć, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 152 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wynika to z tego, że w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego, ponieważ należy to do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Natomiast wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne. Jest to przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona (wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2353/10, LEX nr 1138150 oraz wyrok NSA z 7 stycznia 2009 sygn. akt I OSK 863/08, LEX nr 484864).
Dlatego też trzeba podkreślić, że wystąpienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej powoduje, iż powyższa kwestia nie podlega udowodnieniu tylko konieczne jest uzyskanie przez właściwy organ orzekający w tym zakresie przekonania, że ewntualnie dojdzie do wydania decyzji uchylającej. Oznacza to, że do zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. wystarczy wskazanie na wystąpienie przesłanki prawdopodobieństwa bez względu na jej stopień. Ponadto już samo określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu może mieć zastosowanie w danej sprawie, a więc także z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a następnie jej uzasadnieniu, oczywiście po przeanalizowaniu całego zebranego dotychczas w tej sprawie materiału dowodowego.
Powyższa ocena przesłanki pawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, o której stanowi dyspozycja art. 152 § 1 k.p.a., nie została jednak przeprowadzona przez właściwe w tej sprawie organy, co zasadnie Sąd I instancji stwierdził.
Po drugie, w ustalonym stanie prawnym i faktycznym tej sprawy chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 152 p.p.s.a. z powodu uwzględnienia skargi. Także bezsasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 152 p.p.s.a. z powodu braku określenia, czy i w jakim zakresie tego rodzaju zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Wynika to z tej przyczyny, że spcyfiką zaskarżonego aktu administracyjnego jest właśnie odmowa wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji z [...] listopada 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozowlenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Stąd brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia w tym przypadku art. 152 p.p.s.a., jeżeli skarga została uwzględniona, przed ewentualnym wykonaniem przez organ uchylonego aktu administracyjnego oraz przed uprawomocnieniem się wyroku.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.