Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2005 r. oddalił skargę S. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2004 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta G. z dnia 19 października 1983 r. udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia mieszkalne w budynku położonym w G. przy ul. S. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały po uchyleniu przez sąd administracyjny wyrokiem z dnia 4 marca 2004 r. sygn. akt 7/IV 3588/02, poprzednio wydanych decyzji w sprawie, jako wydanych bez wyjaśnienia istotnych okoliczności oraz z naruszeniem art.107 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku z dnia 4 marca 2004 r. zwrócono uwagę na niewyjaśnienie przez organy administracji czy istotnie oceniana w postępowaniu nadzorczym decyzja z dnia 19 października 1983 r. nie zawiera podpisu osoby uprawnionej do jej wydania.
W aktach sprawy znajdowała się bowiem tylko kserokopia tej decyzji, na której brak jest podpisu. Zwrócono także uwagę, że uzasadnienie decyzji nie zawiera ustosunkowania się organów do podnoszonego we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji zarzutu wadliwości projektu adaptacji strychu w zakresie wykorzystania przewodów kominowych i dymowych.
Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji ustalił, że oceniana decyzja została podpisana przez uprawniony do tego organ, zaś załączniki do wniosku o zmianę sposobu użytkowania strychu i wykorzystania go na cele mieszkalne spełniają wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48). Podnoszone przez skarżących nieprawidłowości w funkcjonowaniu przewodów wentylacyjnych i kominowych dotyczą późniejszego ich stanu technicznego i oceniana w postępowaniu nadzorczym decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania nie ma żadnego związku z tymi nieprawidłowościami. Wystąpiły one dopiero po upływie 17 lat od daty wydania tej decyzji, wówczas, gdy skarżący w okresie tych 17 lat podłączyli do przewodu wentylacyjnego w swojej łazience piec etażowy, bez zgody zarządcy budynku – Miejskiego Zakładu Komunalnego oraz bez uzyskania warunków technicznych.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli S. i J. K. żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jako podstawy skargi kasacyjnej podano naruszenie przepisów postępowania, a to:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 170 oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez nieuwzględnienie skargi, mimo iż zaskarżona decyzja wydana została bez uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt 7/IV 3588/02 i bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności:
- – niewyjaśnienie okoliczności odnalezienia podpisanego egzemplarza decyzji z dnia 19 października 1983 r., daty jej podpisania oraz rozbieżności pomiędzy treścią podpisanej i niepodpisanej decyzji, dopisków poczynionych w tekście decyzji podpisanej oraz wpływu tych okoliczności na ważność decyzji w świetle art. 7 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,
- – nierozważenia rozbieżności pomiędzy projektem technicznym stanowiącym podstawę wydania omawianej decyzji z dnia 19 października 1983 r. a inwentaryzacją przewodów dymowych i wentylacyjnych wykonaną w dniu 8 października 2000 r.,
- – nierozważenie braku w projekcie technicznym innych podstawowych elementów bezpieczeństwa ludzi lub mienia, które zgodnie z brzmieniem § 42 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) powinny być w projekcie tym uwzględnione, przede wszystkim zaś braku rozwiązań uwzględniających treść § 100 i § 137 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.);
- 2) art. 145 § 1 pkt 2 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezastosowanie tego przepisu mimo zaistnienia przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji ocenianej w postępowaniu nadzorczym, w związku z naruszeniami następujących przepisów prawa materialnego:
- – § 42 pkt 2 pow. rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opis stanu technicznego zawarty w projekcie adaptacji poddasza był zgodny z przepisami prawa, gdy tymczasem – opis ten nie zawierał szczegółowych rysunków obrazujących istniejący stan przewodów kominowych i wentylacyjnych,
- – § 100 ust. 2, § 93 pkt 1 i § 137 ust. 3 w związku z § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz w związku z art. 5 ust. 1 pkt 5 i 6, ust. 3 i ust. 4 ustawy – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. przez ich niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że sąd "w prejudycjalnym orzeczeniu przesądził, że jeżeli decyzja Naczelnika Miasta G. z dnia 19 października 1983 r. nie zawiera imienia i nazwiska i podpisu osoby uprawnionej do jej wydania, to została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ orzekający w I instancji orzekając następczo ustalił jedynie, a II instancji podtrzymał to ustalenie, że istnieje podpisany egzemplarz decyzji, jednakże nie wyjaśnił okoliczności odnalezienia podpisanego egzemplarza spornej decyzji, daty jej podpisania oraz rozbieżności w treści podpisanej decyzji i decyzji stanowiącej dotychczasową podstawę postępowania (...) W ocenie skarżących z uwagi na wagę jako przypisano w uzasadnieniu wyroku podpisowi naruszono tym samym wskazania uprzedniego wyroku co do dalszego postępowania, jak również art. 77 § 1 k.p.a." Zdaniem autora skargi kasacyjnej w wyroku z dnia 4 marca 2004 r. Sąd przesądził także "dla celów dalszego postępowania, że ustalając czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy sprawę oceniać w świetle skutków społeczno-ekonomicznych jakie to naruszenie pociąga za sobą dla skarżących i innych osób".
Tej okoliczności nie rozważono przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, mimo iż z pisma mistrza kominiarskiego z dnia 25 sierpnia 2000 r. oraz z pism Miejskiego Zakładu Komunalnego w G. z dnia 27 października 2000 r. i z dnia 23 lutego 2001 r. "wynika jednoznacznie, że wykonanie decyzji o stwierdzenie nieważności której wystąpili skarżący wywołało znaczące, długotrwałe skutki społeczne i ekonomiczne. Zarówno mieszkańcy parteru jak i mieszkańcy poddasza do chwili obecnej ryzykują zaczadzeniem, narażeni są na uciążliwe zapachy". W ocenie skarżących są to skutki spowodowane wadliwą decyzją, a nie późniejszymi zdarzeniami, w tym wymianą pieca łazienkowego w mieszkaniu skarżących. Autor skargi kasacyjnej podnosi także, iż w projekcie adaptacji poddasza na pomieszczenia mieszkalne nie przedstawiono "pełnego stanu" przewodów wentylacyjnych i dymowych, nie przewidziano oddzielnych przewodów dymowych dla piecyków ogrzewczych oraz przewodów wentylacyjnych w łazience adaptowanego lokalu. To braki projektu, zdaniem autora skargi, uzasadniają zarzut, że decyzja zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń strychowych na pomieszczenia mieszkalne rażąco narusza prawo.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W związku z podniesionym zarzutem, że wyrok Sądu I instancji został wydany z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zarzut ten podlega rozpatrzeniu w pierwszej kolejności.
Przepis art. 153 pow. ustawy stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Użyty w przepisie tym zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje, że związanie to dotyczy konkretnej sytuacji faktycznej, w której wyrażono określoną ocenę prawną i zawarto wskazania co do dalszego postępowania w tej konkretnej sytuacji faktycznej. Nie dotyczy więc sytuacji, jeżeli przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, po uchyleniu decyzji wyrokiem sądu administracyjnego organ administracji ustali inny stan faktyczny w wyniku uzupełnienia postępowania dowodowego od stanu faktycznego, który ustalił przed zaskarżeniem decyzji do sądu.
Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Wyrok sądu administracyjnego z dnia 4 marca 2004 r. wydany został w sytuacji, gdy do akt administracyjnych dołączona była jedynie kserokopia decyzji z dnia 19 października 1983 r., bez podpisu pod tą decyzją i bez potwierdzenia za zgodność z oryginałem, zaś o brakach wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania strychu, w szczególności – o braku opisu i rysunku i zwięzłego opisu technicznego tej części obiektu, która miała być przeznaczona na pomieszczenia mieszkalne Sąd wnioskował na podstawie treści zawartej w tym niepodpisanym egzemplarzu decyzji. Taki materiał dowodowy uniemożliwiał dokonanie przez Sąd oceny legalności decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 października 1983 r., dlatego – decyzja ta i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały uchylone jako wydane z istotnym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. z zaleceniem ponownego zbadania przez organ orzekający, czy istotnie decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania strychu nie była podpisana oraz "czy zgromadzono wymaganą dokumentację umożliwiającą wydanie decyzji o zmianie użytkowania strychu i jego adaptację", przy czym jednocześnie Sąd zastrzegł, że przy ocenie w trybie nadzoru decyzji z dnia 19 października 1983 r. "należy mieć na uwadze, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności".
Takie rozstrzygnięcie Sądu oznaczało, że z mocy art. 153 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – organ był związany wskazaniem Sądu co do uzupełnienia postępowania i skarżący nie może skutecznie powoływać się na naruszenie zasady związania wyrokiem Sądu w kwestiach opisywanych wprawdzie w motywach wyroku, ale nieodnoszących się do faktycznego stanu sprawy, wobec nieustalenia tego stanu w stopniu umożliwiającym wyrażenie jakichkolwiek wiążących w sprawie ocen prawnych.
Jak wynika z akt – ponowne rozpoznanie sprawy dokonane zostało po uzupełnieniu materiału dowodowego. Do akt dołączono decyzję, zawierającą podpis osoby działającej z upoważnienia Naczelnika Miasta oraz opis techniczny zawierający m.in. charakterystykę techniczną obiektu budowlanego i wyszczególnienie robót budowlanych przewidzianych do wykonania w ramach zamierzonej adaptacji strychu na pomieszczenie mieszkalne, w tym – dane o instalacjach, wskazujące, iż "ogrzewanie – etażowe z Westfalki (podłączyć pod istn. kominy)". Podnoszony w skardze zarzut niewyjaśnienia okoliczności odnalezienia podpisanego egzemplarza decyzji z dnia 19 października 1983r., daty jej podpisania oraz nieustalenia różnic w treści podpisanej i niepodpisanej decyzji nie mógł być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej, skoro zgodność podpisanej decyzji z oryginałem została stwierdzona pod pieczęcią Starostwa Powiatowego w G., a strona skarżąca nie wykazała, że wiarygodność tego potwierdzenia została podważona we właściwym trybie przez organ do tego powołany.
Zarzuty dotyczące zakresu dołączonego do akt opisu technicznego wskazują na potrzebę wyjaśnienia, że przedmiotem sprawy niniejszej nie jest ocena, czy załączniki do wniosku o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania były opracowane prawidłowo i czy dawały podstawę do wydania decyzji zezwalającej na tę zmianę, lecz jest ocena, czy decyzja zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania strychu wydana została z takim naruszeniem prawa, które ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z doktryną prawa i utrwalonym orzecznictwem sądowym rażące naruszenie prawa, jako przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, to naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy organ administracji wbrew literalnemu brzmieniu przepisu przyzna uprawnienie, mimo że w świetle obowiązującego prawa uprawnienie takie nie mogło być przyznane.
Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie miała miejsca. Żaden bowiem przepis prawa budowlanego ani przepisów wykonawczych do tego prawa nie uzależniał wydania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia niemieszkalnego na mieszkalne od przedłożenia projektu budowlanego, opracowanego w takim stopniu szczegółowości, aby określał sposoby podłączenia urządzeń grzewczych do kominów dymowych. Należy przy tym zwrócić uwagę, że oceniana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie jest decyzją o pozwoleniu na budowę, której zakres określał § 43 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) stanowiąc w ust. 2 pkt 5, iż w decyzji tej określa się – w razie potrzeby – warunki prowadzenia robót budowlanych ze względu na bezpieczeństwo ludzi lub mienia, lecz jest decyzją wydaną na podstawie art. 44 Prawa budowlanego z 1974 r., której treścią jest zgoda na zmianę sposobu użytkowania budynku lub jego części, a nie pozwoleniem na wykonanie w szczegółowo określony sposób poszczególnych elementów robót budowlanych.
Właściwą jakość robót, zgodną z zasadami wiedzy technicznej, przepisami i normami zapewniać powinny osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie (art. 19 Prawa budowlanego z 1974 r.). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej ani pismo z dnia 27 października 2000 r., ani pismo z dnia 23 lutego 2001 r. nie zawiera żadnych stwierdzeń wskazujących na jakikolwiek związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy wydaną decyzją o zezwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynku a uciążliwościami i zagrożeniami, jakie wystąpiły po upływie siedemnastu lat od daty wydania tej decyzji (w piśmie z dnia 27 października 2000 r. Miejski Zakład Komunalny wzywa S. K. do odłączenia kotła c.o. zainstalowanego w łazience – podłączonego do trzonu kominowego bez zgody MZK i bez opinii kominiarskiej, w piśmie zaś z dnia 23 lutego 2001 r. MZK informuje Burmistrza o tym, że nie ma możliwości sprawdzenia kanału wentylacyjnego w łazience mieszkania małż.
J., ponieważ właściciel mieszkania nie udostępnił lokalu w celu dokonania sprawdzeń i ewentualnych napraw). W dołączonej do akt ekspertyzie stanu technicznego przewodów kominowych, prawidłowości połączeń urządzeń i kratek wentylacyjnych w pionie użytkowanym przez małż. K. i małż. J., opracowanej w październiku 2001 r. stwierdzono natomiast m.in., że przewody wentylacyjne w obu mieszkaniach działały "bezkolizyjnie" przez okres około 17 lat a obecnie wymagają "pilnej konserwacji". Powoływanie zatem stanu przewodów kominowych zaistniałego po 17 latach użytkowania jako skutku wydania decyzji z dnia 19 października 1983 r. jest bezzasadne.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.