Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 1424/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA) działając w sprawie ze skargi na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej zwany Kierownikiem Urzędu albo organem I instancji) z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2011 r.) w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu WSA przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2010 r.), wydaną na podstawie art. 2 pkt 2 i art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. 1996 r., nr 87, poz. 395 ze zm., dalej ustawa z świadczeniu pieniężnym) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt K 49/07 (Dz. U. z 2009 r., nr 220, poz. 1734), odmówił przyznania S.G. (dalej wnioskodawczyni, odwołująca albo skarżąca) uprawnienia do świadczenia pieniężnego określonego we wskazanej ustawie.
W uzasadnieniu decyzji organ przyjął, że niezbędnym warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pieniężnego jest udowodnienie wykonania pracy przymusowej połączonej z wysiedleniem z dotychczasowego środowiska. Zdaniem Kierownika Urzędu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że strona w okresie okupacji wykonywała pracę przymusową w miejscowości B., w której zamieszkuje od 1942 r. do chwili obecnej. Miejscowość ta położona była w sąsiedztwie jej poprzedniego stałego miejsca zamieszkania, a więc praca wykonywana przez nią nie przybrała szczególnie dotkliwej formy. Nie była połączona z wysiedleniem i "wyrwaniem z dotychczasowego środowiska". Decyzja ta stała się ostateczna.
W dniu [...] czerwca 2011 r. wnioskodawczyni wystąpiła do Kierownika Urzędu z wnioskiem określonym w następujący sposób "dotyczy wznowienia sprawy na podstawie art. 2 ustawą z dnia 25 lutego 2011 r. (Dz. U. Nr 72 poz. 380) w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 kpa". W treści wniosku strona zawarła nadto wniosek o równoczesne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) w nawiązaniu do art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Uzasadniając swoje żądanie wnioskodawczyni wskazała, że została wyrwana całkowicie ze swojego środowiska, gdyż wieś B., z której ją wysiedlono przestała istnieć w swoim dotychczasowym kształcie. B., w którym wykonywała pracę przymusową pozostawał natomiast w strefie ochronnej, gdyż jego odległość od obozu koncentracyjnego w B. nie przekraczała 20 km. Domagała się zatem zmiany dotychczasowego stanowiska organu i przyznania jej dodatku pieniężnego za pracę przymusową w III Rzeszy zgodnie z ustawą z dnia 25 lutego 2011 r.
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2011 r.), wydaną na podstawie art. 154 § 1 i 2 kpa oraz art. 2, art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy o świadczeniu pieniężnym, Kierownik Urzędu odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2010 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że strona nie wykazała, aby za uchyleniem decyzji z dnia [...] marca 2010 r. przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Zdaniem organu okoliczności, na które powołano się we wniosku takiej oceny nie uzasadniają. Wskazano, że nie każda praca przymusowa wykonywana w okresie okupacji uprawnia do przyznania świadczenia pieniężnego o którym mowa w ustawie. Strona wykonywała tę pracę niedaleko stałego miejsca zamieszkania w miejscowości B. Na skutek ponownego podania złożonego przez wnioskodawczynię, w którym również wskazała na treść art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. 2011 r., nr 72 poz. 380, dalej ustawa z 2011 r.) oraz art. 156 § 1 pkt 3 kpa Kierownik Urzędu rozpatrzył sprawę ponownie i decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2011 r.
Wskazując na motywy rozstrzygnięcia Kierownik Urzędu podniósł, że strona nie wykazała, aby w niniejszej sprawie zaistniały jakiekolwiek okoliczności faktyczne oraz prawne przemawiające za uchyleniem decyzji. Tymczasem ustawowa przesłanka deportacji do pracy przymusowej nie została spełniona, gdyż strona podczas okupacji pracowała w niewielkiej odległości od swojego miejsca zamieszkania.
W skardze skierowanej do WSA z dnia [...] września 2011 r. wnioskodawczyni zarzuciła organowi brak odniesienia się do jej argumentacji co do całkowitego unicestwienia miejscowości, w której zamieszkiwała przed okupacją. Podkreśliła, że wysiedlenie i rozproszenie jej rodziny związane było z założeniem w miejscowości B. obozu koncentracyjnego, co jest faktem udokumentowanym. Podniosła także, że organ nie uwzględnił w wydanej decyzji stanu prawnego obowiązującego w chwili jej wydania, a w tekście tej ustawy brak jest odniesienia się do odległości, jako przesłanki deportacji do pracy przymusowej. Stwierdziła, że zarzut braku po jej stronie wykazania słusznego interesu strony nie jest zasadny, gdyż zgłaszając wniosek uznała swój interes za słuszny. Zauważyła nadto, że w uzasadnieniu decyzji odniesiono się do uprawnień kombatanckich, których przyznania nie domaga się.
W odpowiedzi na skargę z [...] października 2011 r., nr [...], Kierownik Urzędu, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego.
Uzasadniając zapadły wyrok WSA podkreślił, że organ wszczynając sprawę na wniosek strony nie jest uprawniony do wyboru trybu, w jakim prowadzić będzie sprawy bez należytego potwierdzenia woli strony w tym zakresie. W kontrolowanym postępowaniu wybór trybu, w jakim toczyło się postępowanie wynikał z nienależytego wyjaśnienia intencji wnioskodawczyni, co do treści jej wniosku.
Z wniosku złożonego przez skarżącą w dniu [...] czerwca 2011 r. wynikało jednoznacznie, że domaga się ona zmiany decyzji Kierownika Urzędu wydanej w dniu [...] marca 2010 r. i przyznania jej świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej. W tytule podania skarżąca powołała się wprost na przepis art. 2 ustawy z 2011 r. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę zmiany decyzji wydanych na podstawie ustawy o świadczeniu pieniężnym w jej dotychczasowym brzmieniu. Z jego treści wynika, że zmiana decyzji ostatecznych odmawiających prawa do świadczenia przysługującego na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, w jej dotychczasowym brzmieniu, osobom deportowanym (wywiezionym) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. następuje na wniosek strony. W opinii Sądu wniosek skarżącej nie budził wątpliwości, co do wyboru przez nią sposobu wzruszenia wydanej w jej sprawie decyzji ostatecznej.
Równoległe powoływanie się przez nią na treść art. 156 § 1 pkt 3 i art. 154 kpa świadczyło o nieznajomości prawa i wymagało pomocy ze strony organu. Kierownik Urzędu zobowiązany był zwrócić się do strony, aby wyjaśnić jej rzeczywistą wolę pouczając jednocześnie o braku możliwości zastosowania wszystkich trybów nadzwyczajnych równocześnie i konieczności wyboru jednego z nich, który dla jej sytuacji będzie najkorzystniejszy. Takie obowiązki wynikają dla organów administracji jednoznacznie na mocy art. 7, 8 i 9 kpa.
Decyzja ostateczna z dnia [...] marca 2010 r., której zmiany domaga się skarżąca wydana została już po wydaniu przez Trybunał wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07. Nie oznacza to jednak utraty przez skarżącą uprawnienia do zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 2 ustawy z 2011 r. zawierającej nowelizację ustawy o świadczeniu pieniężnym. W cytowanym wyroku Trybunał zakwestionował konstytucyjność uregulowania art. 2 ust. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Treść zakwestionowanego przez Trybunał art. 2 ust. 2 ustawy uległa zmianie z chwilą jego znowelizowania ustawą z 2011 r. Decyzja ostateczna, której zmiany domaga się skarżąca odmawiała jej prawa do świadczenia przysługującego na podstawie przepisów ustawy, w jej dotychczasowym brzmieniu. Z tych więc względów skarżąca należała do kręgu uprawnionych do złożenia wniosku o zmianę tej decyzji na podstawie art. 2 ustawy z 2011 r.
W tej sytuacji rozważania organu o braku spełnienia przesłanki z art. 154 kpa z uwagi na niewykazanie przez stronę jej słusznego interesu lub interesu społecznego koniecznego dla zmiany decyzji ostatecznej Sąd uznał za niezasadne. Możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego. Na marginesie Sąd zauważył, że kryterium odległości, jakie zastosowane zostało w charakterze wyłącznej miary słusznego interesu strony i interesu publicznego nie stanowi miarodajnej przesłanki, o czym mowa była w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt K 49/07.
W przypadku rozpoznawania wniosku skarżącej na podstawie art. 2 ustawy z 2011 r. konieczne będzie uwzględnienie zmiany treści art. 2 ust. 2 tej ustawy. W świetle obecnego brzmienia przepisu represją w rozumieniu ustawy jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945, Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 r. do dnia 5 lutego 1946 r. oraz po tym okresie do końca 1948 r. z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach. Uregulowanie to nie wprowadza kryterium odległości. Wyłączną przesłanką jest deportacja, jako wywiezienie do pracy przymusowej. Organ powinien zatem dokonać wykładni tego pojęcia na gruncie obecnie obowiązującego przepisu ustawy i po niezbędnych dla oceny sprawy ustaleniach faktycznych, załatwić wniosek skarżącej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku pismem z [...] grudnia 2012 r. wniósł Kierownik Urzędu zaskarżając wyrok ten w całości oraz na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 154 §1 kpa w zw. z art. 8 i 9 kpa przez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały naruszone przez organ, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi w niniejszej sprawie, pomimo że organ prawidłowo zastosował wskazane przepisy procedury administracyjnej, dokonując ich prawidłowej wykładni oraz stosując właściwy tryb nadzwyczajny postępowania administracyjnego.
Kierownik Urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kierownik Urzędu podkreślił, że dokonał prawidłowo interpretacji pism strony w oparciu o art. 235 kpa. Wobec wniosku skarżącej która wskazała dwa wykluczające się tryby nadzwyczajne wzruszenia decyzji organ zastosował ten, który był możliwy do zastosowania. Dokonana przez organ interpretacja pism strony okazała się dla Niej korzystniejsza, ponieważ tryb z art. 154 kpa jest znacznie bardziej odformalizowany od trybu nieważnościowego. Ponadto decyzja z [...] marca 2010 r. wydana była na podstawie przepisów z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 r. Decyzja ta nie stworzyła dla strony żadnych praw dlatego właściwy do jej wzruszenia był tryb z art. 154 kpa, wskazany jako jeden z dwóch przez samą zainteresowaną.
Słusznie natomiast skonstatował sąd I instancji, że strona nie zdawała sobie sprawy z różnic pomiędzy przesłankami stosowania trybów nadzwyczajnych. Tym samym konieczna stała się interpretacja pism strony w oparciu o art. 235 kpa.
W piśmie z [...] kwietnia 2014 r. wnioskodawczyni opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie podtrzymała swoje dotychczasowe twierdzenia i wnioski.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 §1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 §2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony pozostaje do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie strona skarżąca wyrok sądu I instancji sformułowała tylko jedną podstawę w postaci naruszenia przepisów postępowania polegającego na błędnym uznaniu przez WSA, że organ administracji naruszył art. 154 §1 kpa w zw. z art. 8 i 9 kpa. Sformułowany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.
Podstawowym zagadnieniem istotnym z punktu widzenia powyższego zarzutu było prawidłowe odczytanie treści pisma wnioskodawczyni z [...] czerwca 2011 r., w którym zwróciła się do Kierownika Urzędu o "wznowienie sprawy przyznania dodatku do emerytury na podstawie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. w oparciu o art. 156 §1 pkt 3 kpa zakończonej uprzednio decyzją z dnia [...] marca 2010 r.". Sąd I instancji zasadnie wskazał, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do wyboru trybu w jakim prowadzić będzie sprawę bez należytego potwierdzenia woli strony.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zgodnie z którym obowiązek informowania oraz wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnienie naruszenia tego obowiązku powinno być wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji szczególnie wtedy, gdy urzędnik powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania łączące się z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków (wyrok SN z 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, akceptowany przez B. Adamiak w: KPA. Komentarz, Warszawa 2011, s. 69).
W przywołanym powyżej piśmie wnioskodawczyni oprócz art. 2 ustawy z 2011 r. powołała się również na art. 154 §1 i 2 kpa oraz art. 156 §1 pkt 3 kpa, wskazując tym samym trzy niezależne od siebie tryby postępowania administracyjnego. Kierownik Urzędu w sposób niezasadny i zarazem arbitralny przyjął, że w piśmie tym złożone zostało podanie o uchylenie bądź zmianę decyzji na podstawie art. 154 §1 i 2 kpa, nie wyjaśniając przy tym w ogóle w jaki sposób dokonał wykładni oświadczenia woli skarżącej zamieszczonego w podaniu z [...] czerwca 2011 r. Przyjęty przez Kierownika Urzędu sposób rozpoznania podania wnioskodawczyni nie był najbardziej dla Niej korzystny, jak zostało to zauważone w skardze kasacyjnej. Przemawia za tym przede wszystkim treść podjętych przez Kierownika Urzędu w decyzjach z [...] lipca 2011 r. oraz z [...] sierpnia 2011 r. rozstrzygnięć, niezgodnych z treścią żądania sformułowanego w podaniu z [...] czerwca 2011 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie istniały przede wszystkim podstawy do zastosowania szczególnego trybu zmiany decyzji ostatecznych przewidzianego w art. 2 ustawy z 2011 r. Stosownie do jego treści, zmiana decyzji ostatecznych odmawiających prawa do świadczenia przysługującego na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, w jej dotychczasowym brzmieniu, osobom deportowanym (wywiezionym) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. następuje na wniosek strony. Uprzednio wydana w sprawie decyzja z [...] marca 2010 r. została oparta na dotychczasowym brzmieniu przepisów ustawy o świadczeniu pieniężnym, choć z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 r. Ustawodawca nie zdecydował się jednak w normie intertemporalnej, jaką jest art. 2 ustawy zmieniającej, na rozróżnienie decyzji wydanych przed wejściem w życie tej nowelizacji, na takie, które uwzględniają wyrok Trybunału Konstytucyjnego i takie, które wydane zostały przed wyrokiem Trybunału.
Norma wynikająca z art. 2 ustawy zmieniającej nie ogranicza bowiem możliwości zmiany decyzji ostatecznej od dodatkowych przesłanek, tak jak ma to miejsce w przypadku trybów szczególnych takich jak wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji czy jej zmiana bądź uchylenie w trybie art. 154 i 155 kpa. Przepis art. 2 ustawy zmieniającej jest więc przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 kpa (wyrok NSA z 19 listopada 2013 r., II OSK 1371/12, baza orzeczeń NSA). Oznacza to, że Sąd I instancji trafnie przyjął, że organ powinien był rozpoznać podanie skarżącej z 15 czerwca 2011 r. w oparciu o art. 2 ustawy z 2011 r., formułując w tym zakresie wiążące wskazania w oparciu o art. 141 §4 ppsa.
Sąd I instancji przedwcześnie wypowiedział się na temat wykładni art. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym przyjmując, że ustawodawca w art. 2 punkcie 2 tej ustawy nie wprowadził kryterium odległości, na jaką dokonana deportacja rodziłaby prawo do świadczenia. W stanie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, osobą "wyrwaną" z dotychczasowego środowiska była zatem każda osoba, deportowana do pracy przymusowej, która pod przymusem musiała opuścić dom rodzinny i deportowana została do innej miejscowości, niż ta, w której zamieszkiwała przed deportacją.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to obowiązkiem Kierownika Urzędu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie dokonanie wykładni przepisów prawa znajdujących w niej zastosowanie. Innymi słowy, biorąc pod uwagę etap postępowania prowadzonego przed Kierownikiem Urzędu, w którym zostało ono poddane sądowej kontroli, poczynione przez sąd I instancji uwagi w powyższym zakresie należało uznać za przedwczesne. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na zgodność z prawem zapadłego przed wojewódzkim sądem administracyjnym wyroku.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.