Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Gdańsku, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., II SA/Gd 22/16, oddalił skargę A.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PWINB) w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak ustalił to sąd wojewódzki w swym wyroku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu w [...] z dnia [...] października 2001 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. W. pozwolenia na budowę - przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...]. Powyższą decyzję Wojewody [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy.
Postanowieniem z dnia [...] października 2003 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., uPb), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) wstrzymał prowadzone na działce nr [...] w [...] roboty budowlane z powodu wykonywania ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz nałożył na inwestorów – E. i H. F., na których przeniesiona została decyzja z dnia [...] października 2001 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę, obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i ocen technicznych w zakresie zgodności wykonanych robót z obowiązującym prawem.
Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., PINB nakazał E. F. i H. F. sporządzenie projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego, uwzględniającego warunki techniczne zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, dalej rozp. MI z 2002) oraz uwzględniającego planowane dokończenie robót do dnia 1 marca 2004 r., w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, obejmujących nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], należącej do E. F. i H. F., wstrzymanych postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. PWINB w [...], utrzymał ww. decyzję organu powiatowego w mocy.
WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r., II SA/Gd 725/04, uchylił decyzję PWINB w [...] z dnia [...] września 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2004 r., a także decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem.
Jak dalej wskazano w obecnie kontrolowanym wyroku II SA/Gd 22/16, wskutek skierowania sprawy do ponownego rozpoznania była ona przedmiotem postępowania administracyjnego, trzykrotnie przechodząc przez tok instancji. Ostatecznie wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., w sprawie II SA/Gd 477/13, WSA w Gdańsku uchylił decyzję PWINB w [...] z dnia [...] maja 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2012 r. nakładającą na E. i H. F. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wojewódzki stwierdził dopuszczalność sytuowania budynku na działce o szerokości mniejszej niż 16 m, pod warunkiem zachowania minimalnej odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki, przy założeniu, iż w odległości tej zostanie wybudowana ściana bez otworów okiennych lub drzwiowych i zachowane zostaną wymogi określone w § 13, 60 i 271-273 rozp. MI z 2002. Potwierdził również spełnienie wymogów technicznych nasłonecznienia budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr [...] oraz nie budzący zastrzeżeń stan elementów budowlanych.
W odniesieniu do nakazu rozbiórki okna połaciowego sąd ten stwierdził, że towarzyszyć temu powinno nakazanie wykonania w miejscu po rozbiórce odpowiednich robót budowlanych, mających na celu wypełnienie pozostałego po oknie otworu. Zalecono również rozważenie i ustalenie kwestii użyteczności obiektu budowlanego, który powstanie w razie wykonania robót budowlanych nakazanych w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB decyzją z dnia [...] września 2014 r. nakazał E. F. i H. F., inwestorom robót budowlanych obejmujących nadbudowę, rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego położonego na terenie stanowiącej ich własność działki nr [...] przy ul. [...] w [...], wykonanie w tym budynku, w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r., określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Z dalszych ustaleń WSA w Gdańsku wynika, że PWINB w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2014 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że ww. decyzja była wadliwa, bowiem nie precyzowała nakazanych w osnowie rozwiązań technicznych w sposób jednoznaczny, a w treści uzasadnienia zobowiązywała inwestorów do wykonania wskazanych w decyzji robót budowlanych na podstawie projektu, który nie istnieje.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB zobowiązał inwestorów do przedłożenia ekspertyzy elementów budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...] - części zbliżonej do północnej granicy działki. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 uPb, nakazał E. i H. F. wykonanie, w terminie do 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, robót budowlanych polegających na: - rozbiórce (likwidacji) otworu okiennego (okna połaciowego) w północnej połaci dachu (przy kominie, od strony zachodniej) nadbudowanej części obiektu, a następnie wykonaniu w jego miejsce pokrycia dachowego z izolacją termiczną i wykładzinami wewnętrznymi; - rozbiórce północnej połaci dachu nadbudowanej części obiektu do odległości 1,70 m od granicy z sąsiednią działką nr [...], po uprzednim tymczasowym podparciu konstrukcji dachu, która straci oparcie po rozbiórce (ww.) części dachu; - rozbiórce północnej ściany kolankowej do stropu nad parterem; - wykonaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego, w odległości 1,55 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...], o konstrukcji: murłata o wymiarach przekroju 15 cm x 25 cm (większy wymiar w kierunku pionowym), ułożona na stropie, na warstwie izolacji przeciwwilgociowej, zakotwiona do stropu prętami stalowymi d = 20 mmm; płatew o wymiarach przekroju 15 cm x 25 cm (większy wymiar w kierunku pionowym), na wysokości 1,475 m od stropu (wysokość trzeba dopasować do wysokości obciętych krokwi; krawędziak poziomy o wymiarach przekroju 15 cm x 6 cm (większy wymiar w kierunku poziomym), na wysokości 2,145 m od stropu; krawędziak ukośny ograniczający skos ściany; słupki o wymiarach przekroju 15 cm x 12 cm (większy wymiar w kierunku prostopadłym do lica ściany), w rozstawie do 1,459 m, podpierające płatew i krawędziak poziomy; elementy konstrukcyjne z drewna iglastego klasy C22, impregnowanego Fobosem M4, połączone złączami ciesielskimi z blachy ocynkowanej; takim złączami należy też połączyć istniejącą konstrukcję drewnianą z nową płatwią; - ułożeniu docieplenia odkrytej części stropu nad parterem - z wełny mineralnej twardej grubości 20 cm, wykonaniu na nim cementowej warstwy spadkowej grubości 4 cm do 6 cm i wykonaniu obróbki blacharskiej; - obudowaniu konstrukcji ściany oddzielenia przeciwpożarowego, z zewnątrz, płytami Fermacell 2 x 18 mm i ułożeniu docieplenia ściany z wełny mineralnej grubości 15 cm; część ściany nieprzekraczająca 10% jej powierzchni może być wypełniona cegłami szklanymi; - obudowaniu ściany od wewnątrz płytami gipsowo-kartonowymi grubości 12,5 mm; - wykonaniu rynny pogrążonej z odprowadzeniem wód opadowych na stronę zachodnią, przy nowej ścianie przeciwpożarowej, od jej wewnętrznej strony; - wykonaniu obróbek blacharskich z blachy stalowej powlekanej (pod obróbką blacharską nowej ściany przeciwpożarowej od góry ułożyć płytę Fermacell grub.18 mm); - wykonaniu słupa żelbetowego o średnicy 25 mm, posadowionego na stopie fundamentowej o wymiarach 80 cm x 80 cm x 40 cm, podpierającego balkon; odległość słupa od granicy północnej 1,6 m licząc w świetle; beton zwykły C16/20, stopa oparta na gruncie nośnym; - obcięciu płyty balkonowej w odległości 1,50 m od granicy północnej; - ściana oddzielenia przeciwpożarowego i pozostałe elementy wystające w stronę granicy północnej winny być wykonane tak, by po zakończeniu robót, z uwzględnieniem wszystkich odchyłek wykonawczych, w pasie o szerokości 1,50 m od granicy północnej nie było żadnych elementów budynku z wyjątkiem legalnie istniejących jego części i obróbki blacharskiej wystającej poza lico starej ściany północnej; - roboty powinny być prowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną, pod kierunkiem osoby posiadającej niezbędne uprawnienia budowlane. Decyzja ta została zaskarżona odwołaniem.
PWINB w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. Organ odwoławczy wskazał, że przy orzekaniu organ I instancji kierował się wskazaniami WSA w Gdańsku sformułowanymi w wyroku wydanym w sprawie II SA/Gd 477/13, uchylającego dwie wcześniejsze decyzje organów nadzoru budowlanego I i II instancji, lecz aprobującego dokonane w nich ustalenia dotyczące szerokości działki nr [...] m oraz zachowania warunku prawidłowego naświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym na sąsiedniej działce nr [...]. Zdaniem organu wyższego stopnia PINB zastosował się do wymogu nakazania robót budowlanych, których celem ma być wypełnienie miejsc po mającej nastąpić rozbiórce elementów budynku na działce nr [...] i uwzględnił dokonaną przez sąd administracyjny wykładnię parametrów powierzchni zabudowanej dla istniejącego zagospodarowania terenu. Formułując obowiązki organ I instancji sprostał również wymogom jednoznaczności i precyzyjności formułowania obowiązków.
Odnosząc się do argumentacji odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że § 12 ust. 3 pkt 1 rozp. MI z 2002, dopuszczający sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, dotyczy granic wytyczających działkę z obydwu stron tej szerokości i ma zastosowanie nie tylko przy sytuowaniu nowego budynku, ale także przy rozbudowie istniejącego budynku na takiej działce (rozbudowa jest bowiem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 uPb). Stwierdził organ odwoławczy, że symetria dachu została zachowana – jego dwie główne połacie: północna i południowa, mają ten sam kąt nachylenia, tak więc dach spełnia warunek symetryczności, określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Skargą A.G. zaskarżyła powyższą decyzję PWINB w [...], zarzucając jej błędną wykładnię i błędne zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 1 rozp. MI z 2002 oraz błędną wykładnię zasad kształtowania zabudowy, ustalonych dla terenu oznaczonego symbolem 4.MU, w pkt. 4.2. lit. c) tiret drugi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu geodezyjnego [...] dla części centrum miasta, przyjętego uchwałą nr XXV/178/2008 Rady Miejskiej w [...] z dnia 16.12.2008 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2009 r. Nr 70 poz. 1401, dalej MPZP), w zakresie wymogu symetryczności dachu.
W odpowiedzi na skargę PWINB w [...] wniósł o jej oddalenie.
E. F. i H. F. w piśmie procesowym ustosunkowując się do zarzutów skargi odnośnie braku wskazania obowiązków legalizacyjnych w zakresie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem od strony południowej granicy działki nr [...] wyjaśnili, że skarżąca nie ma w tym interesu prawnego.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku skargę oddalił.
W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd a quo podkreślił, że organy orzekające w sprawie były związane wydanymi w sprawie orzeczeniami (wyroki z dnia 19 kwietnia 2004 r., II SA/Gd 725/04; z dnia 26 stycznia 2011 r., II SA/Gd 491/10; z dnia 26 lutego 2014 r., t II SA/Gd 477/13), i wdrożyły sprecyzowane w nich oceny prawne i wytyczne. Wskazał, że w wydanych uprzednio w przedmiotowej sprawie wyrokach wiążąco przesądzono o prawidłowości procedowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, albowiem okoliczności faktyczne polegające na nadbudowie, rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w [...] bez pozwolenia na budowę, które wskutek stwierdzenia jego nieważności zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, uzasadniały podjęcie czynności zmierzających do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z tego też powodu organy, w oparciu o pozyskane ekspertyzy stanu technicznego wykonanych robót budowlanych, sprecyzowały obowiązki naprawcze, zgodnie z wytycznymi sądów administracyjnych, oraz zweryfikowały zgodność tych robót z wymogami technicznymi określonymi w rozp.
MI z 2002. Sąd wojewódzki podkreślił, że analiza § 12 cyt. rozporządzenia prowadzi do wniosku, że w zabudowie jednorodzinnej, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m można sytuować budynek w granicy działki lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Natomiast warunkiem rozbudowy już istniejącego na takiej działce budynku, usytuowanego w granicy działki jest to, aby na skutek rozbudowy nie doszło do zmiany jego wymiarów w pasie przygranicznym o szerokości 3 m, a nadbudowy o nie więcej niż jedną kondygnację pod warunkiem, że w nadbudowanej ścianie zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Z faktu, że § 12 ust. 3 pkt 3 rozp. MI z 2002 dotyczy rozbudowy (nadbudowy) istniejących budynków nie wynika, że tym samym rozbudowa ta wyłączona została spod regulacji § 12 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia.
Ponadto rozbudowa budynku mieści się w pojęciu budowy, zgodnie z art. 3 pkt 6 uPb. W konsekwencji, zdaniem sądu pierwszej instancji, nieuzasadniony jest pogląd, że § 12 ust. 3 pkt 1 rozp. MI z 2002 nie miał zastosowania do rozbudowy budynku na działce o szerokości mniejszej niż 16 m. Szerokość działki objętej przedmiotową inwestycją jest mniejsza niż 16 m, zatem dopuszczalne jest usytuowanie na niej budynku bezpośrednio przy granicy nieruchomości lub z zachowaniem minimalnej odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki, przy założeniu, że w odległości tej zostanie wybudowana ściana bez otworów okiennych lub drzwiowych oraz zachowane zostaną wymogi określone w § 13, 60 i 271-273 rozp. MI z 2002.
Analizując zarzuty co do dopuszczalnego kształtu dachu sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że zgodnie z MPZP, rozbudowany dach o kształcie wielospadowym jest zgodny z jego postanowieniami. W § 7 ust. 1 pkt 7 MPZP, w ramach wyjaśniania pojęć użytych w planie określono, że kształt dachu obejmuje dach dwu- lub wielospadowy. W § 7 ust. 2 pkt 4.2. MPZP zawierającym postanowienia szczegółowe dla karty terenu oznaczonego symbolem 4.MU, obejmującego działkę nr [...], w ramach zasad kształtowania zabudowy przewidziano dopuszczalny kształt dachu minimum dwuspadowy, symetryczny. Użycie przez prawodawcę określenia "minimum dwuspadowy" oznacza w istocie, że dach ten nie może być płaski, lecz musi być dwuspadowy symetryczny lub wielospadowy. Oznacza to, że za dopuszczalny w planie przyjęto kształt dachu zarówno dwuspadowy, jak i wielospadowy. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony, gdyż dach jest wielospadowy, co potwierdza dokumentacja zgromadzona w sprawie, w tym inwentaryzacja budowlana rozbudowy na działce nr [...].
Skargą kasacyjną A.G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, obejmujące:
- a) art. 3 § 1 i art. [...] § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, Ppsa), poprzez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia wyroku do podniesionego w skardze zarzutu błędnej wykładni zasad kształtowania zabudowy, ustalonych dla terenu oznaczonego symbolem 4.MU, w pkt. 4.2. lit. c) tiret drugi MPZP, w zakresie wymogu symetryczności dachu;
- b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1c Ppsa, poprzez przedwczesne i błędne ustalenie, że organy orzekające wdrożyły na zasadzie art. 153 Ppsa wszystkie oceny prawne i wytyczne sądów sprecyzowane we wcześniejszych wyrokach wydanych w sprawie, jako że kwestia dokonania oceny użyteczności obiektu budowlanego, który powstanie w razie wykonania robót budowlanych nakazanych w celu doprowadzenia budynku na działce [...] do stanu zgodnego z prawem, nie była przez sąd badana;
- c) art. 134 § 1 Ppsa, poprzez nie rozpoznanie całości sprawy, polegające na ograniczeniu się do analizy jednego zarzutu podniesionego w skardze, w efekcie czego sąd pominął, że złożone przez inwestora dokumentacje nie określają funkcji (rodzaju) budynku mieszkalnego i przewidują wadliwe usytuowanie ściany oddzielenia pożarowego oraz, że organy orzekające dopuściły się naruszenia art. 153 Ppsa, jako że wbrew wytycznym wcześniejszych wyroków, nie przeanalizowały kwestii użyteczności obiektu budowlanego, który powstanie w razie wykonania nakazanych robót budowlanych;
- 2. prawa materialnego, polegające na obrazie rozp. MI z 2002 (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. [...]2), wyrażającej się w:
- a) błędnej wykładni § 12 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia, polegającej na ustaleniu, że budowa budynku w zabudowie jednorodzinnej na działce węższej niż 16 m, nie musi spełniać wymogów punktu 2 i 3 ustępu 3;
- b) pominięciu § 235 cyt. rozporządzenia nakazującego określone usytuowanie ściany oddzielenia pożarowego, w sytuacji gdy sposób oparcia tej ściany nie wynika z akt sprawy, w tym dokumentacji przedłożonej przez inwestorów.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. F. i H. F. wnieśli o jej oddalenie. Uczestnicy wskazują, że ekspertyza dotycząca wznoszonego przez nich budynku została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne kwalifikacje, skarżąca błędnie interpretuje postanowienia MPZP odnośnie kształtu dachu, nadto jej działka zdaje się nie mieć charakteru działki budowlanej.
W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie poparł zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu.
Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna A.G. nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut kasacyjny odnośnie naruszenia art. 3 § 1 i art. [...] § 4 Ppsa poprzez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia wyroku do podniesionego w skardze zarzutu błędnej wykładni zasad kształtowania zabudowy, ustalonych dla terenu oznaczonego symbolem 4.MU, w pkt. 4.2. lit. c) tiret drugi MPZP, w zakresie wymogu symetryczności dachu.
Jeśli idzie o przepis art. 3 § 1 Ppsa to ma on jedynie charakter ustrojowy, skoro wynika z niego, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Sąd administracyjny dopuściłby się naruszenia przepisu art. 3 § 1 Ppsa, gdyby przedmiotem swojej działalności uczynił coś innego niż "działalność administracji publicznej", względnie też zastosował środek nie określony w Ppsa. Oddalając skargę A.G. nie uchybiono tym wyżej wskazanym przepisom.
Z kolei zgodnie z art. [...] § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39), podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. [...] § 4 Ppsa, a jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania sądu pierwszej instancji są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania tego sądu. Uzasadnienie wyroku poddaje się również kontroli instancyjnej.
Chybione jest zarzucanie sądowi wojewódzkiemu braku odniesienia się do podniesionego w skardze zarzutu błędnej wykładni zasad kształtowania zabudowy, ustalonych dla terenu oznaczonego symbolem 4.MU, w pkt 4.2. lit. c) tiret drugi MPZP, o czym przekonuje lektura uzasadnienia ujęta na s.
12. Z samego faktu, iż skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną sądu wojewódzkiego w aspekcie zgodności z ustaleniami MPZP odnośnie kształtu dachu wznoszonego przez uczestników budynku, nie można skutecznie wywodzić zarzutu naruszenia przepisu art. [...] § 4 Ppsa. Dodać przy tym wypadnie, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu przepisów MPZP.
B. Nie mógł też sąd pierwszej instancji naruszyć "art. 145 § 1c" Ppsa, bowiem nie ma w tej ustawie takiej jednostki redakcyjnej. Nawet gdyby przyjąć, że skarżącej kasacyjnie chodziło o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa stanowiący podstawę do uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, który stosując ten przepis uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to sąd pierwszej instancji tego przepisu nie stosował, bowiem na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.
C. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, poprzez nie rozpoznanie całości sprawy polegające na ograniczeniu się do analizy jednego zarzutu podniesionego w skardze, w efekcie czego sąd pierwszej instancji miałby pominąć, że złożona przez inwestorów dokumentacja nie określa funkcji (rodzaju) budynku mieszkalnego i przewidują wadliwe usytuowanie ściany oddzielenia pożarowego oraz, że organy orzekające dopuściły się naruszenia art. 153 Ppsa, jako że wbrew wytycznym wcześniejszych wyroków, nie przeanalizowały kwestii użyteczności obiektu budowlanego, który powstanie w razie wykonania nakazanych robót budowlanych.
Z art. 134 § 1 Ppsa wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy. W tym znaczeniu przedmiot postępowania przed sądem administracyjnym wyznaczony jest zakresem stosunku administracyjnego, tj. jego elementami podmiotowymi oraz przedmiotowymi: podstawą faktyczną i prawną. Wykluczyć należy możliwość kontrolowania przez sąd administracyjny innego niż zaskarżone do tego sądu rozstrzygnięcie, jeżeli tak opisana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa nie zachodzi. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., II GSK 458/16 LEX nr 2199132). Wynikające z art. 134 § 1 Ppsa niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Normę art. 134 Ppsa można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu, którego dotyczy skarga, popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Należy też wyjaśnić, że kwestionowanie wyniku sądowej kontroli odnośnie ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r., II GSK 1236/15, LEX nr 2199000).
W rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 Ppsa, albowiem rozpoznał właściwą sprawę w jej granicach, odnosząc się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy procedował respektując związanie oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach WSA w Gdańsku w niniejszej sprawie, prowadzonej pod sygnaturami akt: II SA/Gd 725/04, gdzie przesądzono o właściwym trybie postępowania, II SA/Gd 491/10, gdzie podkreślono konieczność poczynienia ustaleń faktycznych w oparciu o ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych oraz II SA/Gd 477/13, gdzie zwrócono uwagę na przeoczone przez organy nadzoru budowlanego ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 7 ust. 2 pkt 4 ppkt 4.1 lit. g), uznającego istniejące zagospodarowania terenu, przekraczające parametry warunków urbanistycznych ustalonych w punkcie 4.1 a)-c), za zgodne z planem, oraz na brak, w osnowie nakazu, robót budowlanych, które umożliwiłyby użyteczność budynku po wykonanej rozbiórce jego elementów i części.
Analizując treść nałożonych na inwestowór obowiązków, organ odwoławczy uznał, że decyzja w tym aspekcie jest prawidłowa, zaś przy orzekaniu organ I instancji kierował się wskazaniami WSA w Gdańsku sformułowanymi w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 477/13, uchylającego dwie wcześniejsze decyzje organów nadzoru budowlanego I i II instancji, lecz aprobującego dokonane w nich ustalenia dotyczące szerokości działki nr [...] mniejszej niż 16 m i zachowania warunku prawidłowego naświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym na sąsiedniej działce nr [...]. PINB - w ocenie organu II instancji - zastosował się do wymogu nakazania robót budowlanych, których celem ma być wypełnienie miejsc po mającej nastąpić rozbiórce elementów budynku na działce nr [...] oraz uwzględnił dokonaną przez sąd wojewódzki wykładnię parametrów powierzchni zabudowanej dla istniejącego zagospodarowania terenu.
Formułując w osnowie decyzji obowiązki organ instancji sprostał również wymogom jednoznaczności i precyzyjności formułowania obowiązków. Wszystkie te oceny zaaprobował orzekający w sprawie zaskarżonym wyrokiem WSA w Gdańsku, a Sąd Naczelny podziela to stanowisko.
Co do uwag strony skarżącej odnośnie stanu technicznego części północnej budynku wykonanych przez mgr inż. R. W. posiadającego uprawienia budowlane do projektowania w specjalności architektonicznej wskazać należy, że w opracowaniu tym podano, jakie roboty należy wykonać, żeby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem. Roboty wskazane w rozstrzygnięciu decyzji ustalono z wykorzystaniem tego opracowania. Skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła w tym względzie przeciwdowodu, ograniczając się do polemiki z wnioskami ekspertyzy sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Opracowania dotyczy tylko północnej części budynku, bo w tej częścią budynku będą wykonywane roboty i takie było wymaganie organu przedstawione w postanowieniu [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., wbrew temu co zarzuca pełnomocnik strony. Ekspertyza ta nie jest projektem zatwierdzonym przez organ. Stanowi tylko podstawę do nałożenia obowiązków.
D. Na uwzględnienie nie zasługiwały także pozostałe zarzuty związane z naruszeniem prawa materialnego, polegające na obrazie przepisów rozp. MI z 2002, wyrażającej się w błędnej wykładni § 12 ust. 3 pkt 1 rozp. z 2002, polegającej na ustaleniu, że budowa budynku w zabudowie jednorodzinnej na działce węższej niż 16 m, nie musi spełniać wymogów punktu 2 i 3 tego ustępu 3; oraz pominięciu § 235 rozp. MI z 2002 nakazującego określone usytuowanie ściany oddzielenia pożarowego, w sytuacji gdy sposób oparcia tej ściany nie wynikać ma z akt sprawy, w tym dokumentacji przedłożonej przez inwestorów.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 Ppsa oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się tej ocenie w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
W orzecznictwie podkreśla się, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2617/11 oraz z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej: "CBOSA").
W konsekwencji, postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 Ppsa, wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Oznacza to, że nie można sądowi pierwszej instancji skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa, jeżeli dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zastosował się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku tego sądu orzekającym w sprawie po raz pierwszy.
Sąd pierwszej instancji zasadnie podniósł, że w tej sprawie zapadły już prawomocne wyroki WSA w Gdańsku z dnia: 19 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 725/04, 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 491/10 oraz 26 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 477/13. Zwrócić należy, że WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 26 lutego 2014 r. o sygn. akt II SA/Gd 477/13 wskazał, że zgodnie zaś z § 12 ust. 3 pkt 1 rozp. MI z 2002, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy §§ 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, po czym stwierdził, iż w niniejszej sprawie jest bezsporne, że szerokość działki objętej inwestycją jest mniejsza niż 16 m, zatem dopuszczalne jest usytuowanie na niej budynku z zachowaniem minimalnej odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki, przy założeniu, że w odległości tej zostanie wybudowana ściana bez otworów okiennych lub drzwiowych oraz zachowane zostaną wymogi określone w §§ 13, 60 i 271-273.
Do tej oceny prawnej zastosowały się później organy administracji orzekające ponownie w sprawie oraz sąd wojewódzki w zaskarżonym obecnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r.
Dodać należy, że nie została zakwestionowana np. w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku sądu wojewódzkiego z dnia 26 lutego 2014 r. wykładnia tego przepisu (§ 12 ust. 3 pkt 1 rozp. MI z 2002) w powiązaniu z pkt 2 i 3 tego ustępu 3, a kwestionowanie tego na obecnym etapie postępowania jest spóźnione i niedopuszczalne.
Co zaś tyczy się pominięcia przez sąd pierwszej instancji § 235 rozp. z 2002, zgodnie z którym ściana oddzielenia pożarowego winna być wznoszona na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany, wskazać należy na projekt ściany oddzielenia pożarowego opracowany przez projektanta: mgr inż. arch. R. W. z sierpnia 2012 r. w jego części E. odnoszącej się do opisu rozwiązań konstrukcyjno - materiałowych, z którego wynika, że "ława – ściana fundamentowa betonowa zbrojona siatką pionową Q8 o rozstawie oczek 25 cm, posadowiona na głębokości 70 cm poniżej poziomu terenu na warstwie piasku stabilizowanego cementem – 20 cm", a co za tym idzie będzie ona wznoszona na własnym fundamencie. Brak natomiast takiego nakazu wynikającego z treści przepisu § 235 rozp. z 2002 w decyzji organu administracji nie powoduje jej wadliwości.
Skarżący kasacyjnie nie wykazał bowiem, że z osnowy decyzji nie będzie można wykonać w sposób odpowiadający § 235 rozp. z 2002 wykonania w sposób poprawny konstrukcji ściany oddzielenia przeciwpożarowego.
Dodatkowo, zwrócić należy uwagę, że organ I instancji w decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. w jej osnowie w ostatnim zdaniu wskazał, że roboty powinny być prowadzone zgodnie ze sztuka budowlaną, pod kierunkiem osoby posiadającej niezbędne uprawnienia budowlane.
E. Zważywszy zatem, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł o jej oddaleniu.