Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 listopada 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1706/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania cudzoziemcowi polskiego dokumentu podróży, oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej W. G. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r.pr. T. B. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji i wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzających go decyzji w celu ponownego rozpoznania sprawy. Zarzucił wyrokowi Sądu I instancji:
- - bezzasadne usankcjonowanie naruszenia przez organy administracji obu instancji art. 252 ustawy o cudzoziemcach i dokonanie błędnej wykładni tego przepisu,
- - usankcjonowanie naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisów proceduralnych - Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących zasady postępowania, w tym postępowania dowodowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że całkowicie chybiony jest pogląd o łącznym spełnieniu przesłanek z art. 252 ustawy o cudzoziemcach, w sytuacji gdy z treści ww. przepisu nie wynika to wprost. Różne i odrębne tytuły uprawniające do przebywania cudzoziemca na terytorium RP wykluczają łączne ich stosowanie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku wynika jednoznacznie, że poprzedni dokument podróży utracił ważność a wnioskodawca posiada zezwolenie na pobyt stały i tym samym spełnia jedną z przesłanek wymienionych w ark 252 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Organy administracji mają obowiązek orzekać w oparciu o aktualny stan prawny bez posiłkowania się przepisami, które utraciły moc.
Sąd I instancji oraz organy administracji rozpoznające sprawę bezpodstawnie i uporczywie przypisują wnioskodawcy obywatelstwo ukraińskie, negując uprzednio wydany dokument urzędowy potwierdzające brak obywatelstwa. W konsekwencji bezzasadnie wywodzą o konieczności występowania wnioskodawcy do ukraińskich placówek o odpowiednie dokumenty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że obszerne wywody Sądu I instancji nie rozstrzygają istoty spraw, a pogląd o obowiązku udowadniania wyłącznie przez stronę określonych twierdzeń nie znajduje w pełni prawnego uzasadnienia. Na organie administracji ciąży także obowiązek gromadzenia dowodów, czemu służą odpowiednie instytucje. Chociażby występowanie o rozstrzyganie zagadnień wstępnych. W przedmiotowej sprawie organy administracji nie przedstawiły przekonującej argumentacji w kwestii uzyskania ukraińskiego dokumentu podróży z uwzględnieniem prawa obcego i umów dwustronnych. Wnioskodawca nigdy nie uważał się za obywatela Ukrainy, a dokument Wojewody [...] utwierdził go w tym przekonaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej nie powołano żadnej z podstaw kasacyjnych unormowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały wyraźnie określone w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną, do prawidłowego konstruowania zarówno samych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia, które ma za zadanie wykazanie trafności postawionych zarzutów. Pominięcie, czy też zbyt lakoniczne sygnalizowanie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Sąd pierwszej instancji. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, powinna wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez Sąd I instancji ze wskazaniem, na czym, zdaniem skarżącego, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2012, s. 469). W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Kontrola instancyjna orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji w ramach postępowania kasacyjnego opiera się bowiem na ocenie zasadności stawianych zarzutów kasacyjnych. Poczynienie powyższych uwag było niezbędne zważywszy na konstrukcję i uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Nie odpowiada ona w pełni wymogom z art. 176 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej strona wskazała na naruszenie art. 252 "ustawy o cudzoziemcach i dokonanie błędnej wykładni tego przepisu oraz usankcjonowanie naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisów proceduralnych - Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących zasady postępowania, w tym postępowania dowodowego.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej strona nie wskazała ani formy tego naruszenia, ani uzasadnienia dla powołanych zarzutów. Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wydobywanie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej, ani też nie spoczywa na tym Sądzie obowiązek formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 252 pkt 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 190 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach), Polski dokument podróży dla cudzoziemca wydaje się cudzoziemcowi, który utracił swój dokument podróży albo którego dokument podróży uległ zniszczeniu bądź utracił ważność, a nie jest możliwe otrzymanie przez cudzoziemca nowego dokumentu podróży, gdy cudzoziemcowi udzielono: 1) zezwolenia na pobyt stały.
Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że przepis art. 252 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach jest wzorowany na uprzednio obowiązującym przepisie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, który utracił moc obowiązującą z dniem 1 maja 2014 r. w związku z wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy o cudzoziemcach. Dlatego też w ocenie Sądu aktualność zachowują poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym oraz w piśmiennictwie, które to zostały sformułowane w odniesieniu do tego nieobowiązującego już przepisu prawa materialnego. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, który zachowuje aktualność w niniejszej sprawie wskazał, że niemożność uzyskania takiego dokumentu musi mieć charakter trwały, niezależny od cudzoziemca, przy czym ciężar dowodu, iż sytuacja taka ma miejsce spoczywa na wnioskodawcy.
Sąd I instancji wyjaśnił, że orzecznictwo i poglądy doktryny wypracowane na potrzeby poprzednio obowiązującego aktu znajdą zastosowanie także przy wykładaniu art. 252 ustawy z 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach. Przepis art. 252 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach stanowi w istocie odpowiednik regulacji uprzednio obowiązującego art. 73 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, a zatem dokonując jego wykładni należy odwoływać się do dorobku orzecznictwa i doktryny wypracowanych w poprzednio obowiązującym stanie prawnym.
Sąd I instancji prawidłowo uznał za niezasadny argument, że skarżący uzyskał już uprzednio kartę pobytu wystawioną przez władze polskie, z wpisem, że jest on bezpaństwowcem, więc odmowa wydania mu polskiego dokumentu podróży jest bezpodstawna. Zasadnie organy orzekające w sprawie stwierdziły fakt nieudokumentowania przez skarżącego, że faktycznie nie może on uzyskać dokumentu podróży od władz kraju pochodzenia. Skarżący kasacyjnie nie uczynił zadość wezwaniom organów. Nie wykazał, że nie może uzyskać dokumentu podróży w ambasadzie kraju pochodzenia i odmówił podjęcia próby uzyskania takiego dokumentu twierdząc, że obowiązek ten spoczywa na organie i wzywanie go o dokumenty jest zbędne.
Wskazać dodatkowo należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 9 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 41/13 oddalającym skargę kasacyjną W. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca na gruncie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach wyraził pogląd, że polski dokument podróży dla cudzoziemca wydawany jest osobie, która na skutek okoliczności w nim wymienionych utraciła swój dokument podróży, a uzyskanie przez nią nowego nie jest możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko doktryny, że niemożność taka musi mieć charakter trwały, niezależny od cudzoziemca, przy czym ciężar wykazania, iż sytuacja taka ma miejsce spoczywa na wnioskodawcy (J. Chlebny (red.), Prawo o cudzoziemcach Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2006, s. 173).
Również obecnie obowiązujący art. 252 pkt 1 wyraźnie uzależnia wydanie dokumentu podróży od wykazania, że uzyskanie przez cudzoziemca nowego dokumentu podróży nie jest możliwe. Okoliczność ta może być wykazywana przez wnioskodawcę za pomocą wszelkich środków dowodowych. W zaskarżonym wyroku Sądu I instancji trafnie zatem uznano, że obowiązek ten wynika bezpośrednio z treści przepisu, a niewykazanie przez cudzoziemca braku możliwości uzyskania nowego dokumentu podróży w kraju pochodzenia, pomimo wezwania organu, musi skutkować odmową wydania polskiego dokumentu podróży.
Również w piśmiennictwie dotyczącym ustawy o cudzoziemcach z 12 grudnia 2012 r. wyrażono pogląd, że w ustawie o cudzoziemcach z 12 grudnia 2012 r. nie wprowadzono istotniejszych zmian w kwestii wydawania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca (zob. R. Rogala, [w:] J. Chlebny (red.), Ustawa o cudzoziemcach Komentarz, Warszawa 2015, s. 622). Potwierdza to stanowisko Sądu I instancji, że dotychczasowe orzecznictwo NSA dotyczące art. 73 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach zachowało nadal swoją aktualność.
Zgodzić należy się również z Sądem I instancji, który nie dopatrzył się w postępowaniu organów naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania.
Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.