Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 106 /14, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej im. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. na wniosek [...] w K. orzekł o ustaleniu, warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną (drogami wewnętrznymi) oraz budowa stacji trafo na dz. nr [...] i [...]obr. [...] przy ul. [...] w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] w K., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. poz. 647 z 2012r.) w zw. z § 1-10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został sporządzony oraz podpisany przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów wraz z odpowiednią analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu. Zaskarżona decyzja, w załączniku nr 1, określa, że inwestycja polegająca na zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowie usługowej, drogach wewnętrznych i obiektach infrastruktury technicznej, stanowić będzie kontynuację funkcji i formy architektonicznej, jaka istnieje na działkach sąsiednich, tj. działkach nr [...] obr. [...], bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji lub są położone w bliskim sąsiedztwie i w większości dostępne są z tej samej drogi publicznej tj. ulicy [...]. Jednocześnie na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, tj. nr [...] i [...] występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zaś zabudowa usługowa na działkach nr [...]. Kolegium uznało, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, tym bardziej, że pojęcie "działki sąsiedniej" nie oznacza, iż musi to być działka także bezpośrednio granicząca z działką inwestora, lecz chodzi tu o wyznaczenie pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi administracji dokonać pełnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania określonego rodzaju inwestycji. W rezultacie zarzut podnoszony w tym zakresie przez Spółdzielnię, Kolegium uznało za nietrafny. W załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji wskazano również warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym także wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich oraz sporządzono załącznik nr 3, stanowiący część tekstową wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, jak również załączniki graficzne: nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy i nr 4, zawierający część graficzną wyników wyżej wspomnianej analizy. Granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie § 3 rozporządzenia się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Analiza podaje, że szerokość frontu terenu objętego wnioskiem od strony ul. [...] wynosi 68 metrów, wobec czego jego trzykrotność to 204 metry od granic terenu objętego wnioskiem. Parametry inwestycji określono prawidłowo, z zachowaniem reguł przewidzianych przez § 5 - § 9 rozporządzenia. W załączniku nr 1 do decyzji zostały także określone warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym także wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich. W tym względzie wskazano między innymi, iż realizacja inwestycji nie może powodować ograniczenia w dopływie światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również ograniczenia dostępu do drogi publicznej, czy też możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności. Szczegółowe rozwiązania techniczne w tym zakresie, nastąpią jednak dopiero na etapie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] z siedzibą w K. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2, art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1, art. 64 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p., poprzez wydanie ustalenie warunków zabudowy poprzez błędne przyjęcie, spełnienia warunków koniecznych do wydania decyzji, a przede wszystkim w zakresie błędnego przyjęcia dostępności przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej, a także w zakresie kontynuacji rodzaju zabudowy i § 2 ust 7 lit a i b poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów instancji w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uwzględnił skargi, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania administracyjnego, ani przepisów prawa materialnego. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie przeprowadził staranne postępowanie rozpoznawcze, w sposób wnikliwy ocenił zgromadzony materiał dowodowy, wydał trafną decyzję, którą wyczerpująco i przekonująco uzasadnił. Wobec tego nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji niczego, co usprawiedliwiałoby zarzut błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Decyzja zapadła z poszanowaniem zasad z art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 107 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, iż w związku z tym podzielił w pełni stanowisko organu odwoławczego odnośnie prawidłowości wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Sąd przytoczył treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust.1 pkt 1 -5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 647 z 2012 r.), wskazując ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu określiła rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) zwanego dalej rozporządzeniem, co też mam miejsce odnośnie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Sąd wskazał, iż skoro dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego i podzielił stanowisko organu odwoławczego, to konieczne stało się odniesienie do zarzutów podnoszonych w skardze. Za całkowicie nieuzasadnione Sąd uznał stanowisko skarżącej Spółdzielni, iż teren objęty wnioskiem nie posiada dostępu do drogi publicznej. Z akt sprawy wynika bowiem, w tym opinii [...] w K. z dnia 27.12.2012 r., że teren inwestycji przylega do pasa drogowego ul. [...] i posiada własny wjazd, który odbywa się z ul. [...] poprzez zatokę. Sąd nie podzielił również zarzutu, że decyzja o warunkach zabudowy narusza przepisy art. 59 i art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, względnie, że zostało w ogóle podjęte bez podstawy prawnej. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz wskazał, iż wymagania w zakresie nowej zabudowy ustalane są w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy wynika, że istniejącymi funkcjami zabudowy w obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (w dużym oddaleniu od terenu inwestycji), zabudowa usługowa, drogi wewnętrzne i publiczne oraz obiekty infrastruktury technicznej. Wynika z tego, że planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację rodzaju i funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Za całkowicie nieuzasadnione Sąd uznał stanowisko skarżącej Spółdzielni, iż kwestia związana z odległością usytuowania obiektu budowlanego od granicy sąsiednich nieruchomości rozstrzygana jest na etapie postępowania o ustalenia warunków zabudowy. Sąd stwierdził, że słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwestie te nie są objęte w przedmiotowym postępowania. Z art. 54 u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy winna określać wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na odpowiedniej mapie, a nie określać w sposób szczegółowy usytuowania planowanego obiektu w terenie. Decyzje ustalają jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, a więc wskazują w jakich przestrzennych granicach powinna zawierać się inwestycja, tym samym nie przesądza w jakim miejscu owego obszaru inwestycja zostanie ostatecznie ulokowana. Kwestie związane z lokalizacją budynku w granicy działki są normowane przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które jest aktem wykonawczym do ustawy prawo budowlane i ma zastosowanie wyłącznie na etapie postępowania o pozwolenia na budowę. Dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę inwestor konkretyzuje zamiar inwestycyjny i wskazuje dokładną lokalizację obiektu na terenie inwestycji. Rozstrzygnięcie o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu może podjąć dopiero organ architektoniczno – budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Sąd powołał się na stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy byłoby sprzeczne z istotą tego postępowania i naruszałoby zarówno przepis art. 54 omawianej ustawy, jak i przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Kwestia usytuowania obiektu budowlanego na działce budowlanej, a więc odległości od granic działki i odległości od innych obiektów, należą do organów wydających pozwolenie na budowę. Dlatego powyższy zarzut na tym etapie postępowania inwestycyjnego Sąd uznał za niezasadny. Sąd za bezpodstawny uznał zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przez planowana inwestycję interesów osób trzecich (poprzez m.in. utrudnienia w komunikacji w związku ze wzmożonym ruchem aut ciężarowych, a w przyszłości innych pojazdów oraz uciążliwości w postaci hałasu i wibracji będących następstwem prowadzonych prac budowlanych). Sąd wyjaśnił, iż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym z przepisami szczególnymi i z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno – budowlanej. Utrudnienia w komunikacji, obawa przez wzmożonym hałasem i wibracjami, wzmożony ruch samochodowy dotyczą naruszeń wynikających z realizacji planowanej inwestycji chronionych odrębnymi przepisami prawa materialnego, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Ich wystąpienie albo niewystąpienie nie jest przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i nie może stanowić podstawy oceny legitymacji w kontrolowanej sprawie. Z tych względów Sąd skargę, jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa im. [...] z siedzibą w K. reprezentowana przez adwokata, zaskarżając go w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik spraw, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego obarczonego cechą dowolności i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ administracyjny prowadzącego do błędnego przyjęcia, iż: - złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zawierał wszystkie wymogi formalne, - zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące możliwość ustalenia warunków zabudowy, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy była ona zasadna, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.ps.a. w zw. z art. 55 w zw. z art. 64, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 ust. 7 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji zastosowania przez organ administracyjny błędnej wykładni wskazanych przepisów ustawy oraz rozporządzenia skutkującej przyjęciem, iż: - decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie wiąże organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę w kwestii usytuowania zamierzenia inwestycyjnego, - uznaniem, iż wniosek inwestora spełnia wszystkie wymogi formalne, - zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, - planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, 4. art.133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie wynikającego ze wskazanego przepisu nakazu wyprowadzenia oceny prawnej legalności działania organu administracyjnego na gruncie wszystkich faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy skutkujące przyjęciem, iż decyzja organu jest w pełni legalna, mimo że materiał dowodowy w sprawie przemawiał za bezpośredniością i dowolnością tejże decyzji. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółdzielni wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnego w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] w K. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o jej oddalenie oraz przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie przez organy obu instancji. Autor skargi kasacyjnej naruszenia tych przepisów upatruje w błędnym przyjęciu, że złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy zawierał wszystkie wymogi formalne, jak również w tym, że zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące możliwość ustalenia warunków zabudowy. Jednakże w motywach skargi kasacyjnej nie zostało w ogóle wskazane jakich wymogów formalnych nie spełniała wniosek inwestora, ani też jakie konkretne przesłanki nie zostały spełnione konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Tymczasem prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko powołania przepisów postępowania, którym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uchybił sąd pierwszej instancji, ale również uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przy tym należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem pierwszej instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny (wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., II GSK 2103/12, LEX nr 1447212). Brak w motywach skargi kasacyjnej jakiejkolwiek argumentacji sprawia, że zarzut ten jest gołosłowny, tym samym nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie zarzutu naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art.151 p.p.s.a. należy podkreślić, iż przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Strona skarżąca chcąc powołać się na zarzut uchybienia wskazanym przepisom zobowiązana jest powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił Sąd I instancji w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie powyższych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy to materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianymi zarzutami (art.145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art.151 p.p.s.a) jednak nie powołano. Ponadto wskazane normy prawne są wzajemnie wykluczające, jedna z nich stanowi o wyniku rozstrzygnięcia sądu administracyjnego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, zaś druga dotyczy oddalenia skargi. Stąd też tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. W tej sprawie, co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, taką kontrolę przeprowadzono i dokonano tego na podstawie kompletnych akt sprawy przekazanych Sądowi pierwszej instancji wraz ze skargą. Za nietrafny uznać należy także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.ps.a. w zw. z art. 55 w zw. z art. 64, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 ust. 7 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, że zawiera on wady konstrukcyjne, albowiem autor skargi kasacyjnej nie wskazał dokładnie, którego z dwóch ustępów dotyczy powołany art. 64 u.p.z.p. Uwaga ta odnosi się również do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem w petitum skargi, jak i w jej motywach nie wskazano, którego z pięciu punktów tego przepisu, czy też ich wszystkich miał dopuścić się Sąd I instancji. Zauważyć również trzeba, że wymieniony w tym zarzucie przez autora skargi kasacyjnej § 2 ust. 7 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie istnieje. Odnosząc się do tego zarzutu, mimo jego wad konstrukcyjnych, należy przede wszystkim zauważyć, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego. W postępowaniu tym organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym organ bada w szczególności czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu). W decyzji o warunkach zabudowy organ określa wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (§ 1 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Spełnienie przez inwestycję wymogów technicznych, takich jak rozmiar obiektu i jego usytuowanie na działce jest zaś oceniane w trakcie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, stosownie do przepisów Prawa budowlanego i przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu i dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że inwestycja powstanie. Dopiero bowiem po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową. Jest to etap procesu inwestycyjnego, który znajduje oparcie wyłącznie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich - decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08). Z art. 55 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p. wynika związanie organu wydającego pozwolenie na budowę ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie organ ten ma obowiązek dokonania przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę oceny zastosowania przepisów § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących usytuowania planowanej inwestycji wobec granic sąsiednich działek budowlanych i stanu ich zagospodarowania. Reguły wykładni systemowej wymagają, aby decyzja o warunkach zabudowy nie pozbawiała organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę możliwości takiego usytuowania planowanej inwestycji, która będzie uwzględniała okoliczności wynikające z sąsiedztwa działki gruntu skarżącej kasacyjnie Spółdzielni Mieszkaniowej. Z powyższego wynika, że na tym etapie procesu inwestycyjnego sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść zatem zamierzonego skutku. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.