Wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., II OSK 2012/22

Wydany

24 stycznia 2023 r.

Sąd

r. Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Miron przewodniczący
Sędzia NSA Zdzisław Kostka sprawozdawca
Sędzia del. WSA Grzegorz Antas

Sprawa

sprawy ze skargi kasacyjnej B. M. w sprawie ze skargi B. M. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 7 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] oddala skargę kasacyjną.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 505/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 505/21, oddalił skargę B. M. na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] lutego 2013 r., nr [...], w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

W skardze kasacyjnej od tego wyroku, zaskarżając wyrok w całości, skarżąca przytoczyła następujące podstawy kasacyjne.

W zakresie naruszenia przepisów postępowania zarzuciła naruszenie:

• art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) przez "nieprawidłowe wykonanie wymiaru sprawiedliwości polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia i zbadania sprawy i w konsekwencji uznanie, że uchwalenie zaskarżonej uchwały nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami",
• art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) przez "jego niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie całokształtu akt sprawy, w tym nieuwzględnienie dowodów zawnioskowanych przez skarżącą",
• art. 141 § 4 p.p.s.a. przez "pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia motywów zajętego stanowiska, tj. niewskazania przyczyn, dla których Sąd pierwszej instancji uznał, iż postępowanie w sprawie uchwalenia zaskarżonej uchwały nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami",
• art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) przez "oddalenie skargi i stwierdzenie, iż nie doszło do naruszenia norm prawnych regulujących zasady i tryb sporządzania studium".

W zakresie naruszenia prawa materialnego skarżąca zarzuciła naruszenie:

• art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez "jego niezastosowanie i w konsekwencji dopuszczenie do nadużycia przez organ władztwa planistycznego wyrażającego się w nieuzasadnionym względami interesu publicznego ograniczeniu sposobu wykonywania prawa własności przez skarżącą",
• art. 11 pkt 8 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez "jego niezastosowanie i w konsekwencji dopuszczenie naruszenia w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego zasad przejrzystości poprzez rozpatrywanie uwag do wyłożonego projektu studium, które zostały zgłoszone poza oficjalnym trybem i terminem",
• art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez "jego niezastosowanie i w konsekwencji dopuszczenie nadużycia przez organ władztwa planistycznego, tj. nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej polegające na dopuszczeniu możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej na terenach sąsiadujących z posesją skarżącej, stanowiącymi tereny stricte mieszkalne",
• art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez "ich niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie za dopuszczalne zamieszczenie w Studium symbolu P (tereny produkcyjne) lub MP (tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowo produkcyjnej) jako oznaczenia dopuszczalnego przeznaczenia danego terenu położonych w m. [...] działek ewidencyjnych, co nie uwzględnia obowiązujących norm prawnych, dotychczasowego przeznaczenia tych terenów oraz istniejącego stanu zagospodarowania terenu i zasad ładu przestrzennego, jak również narusza zasadę izolacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu",
• art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez "nienależyte zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak również naruszenia zasady jawności i przejrzystości procedur planistycznych poprzez wprowadzenie do Studium postanowień, które na etapie zgłaszania wniosków i uwag do projektu Studium zostały przez organ planistyczny odrzucone (nieuwzględnione), bądź też nigdy nie były rozpatrywane",
• art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) w zw. z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.) poprzez "błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie tego przepisu, które sprowadza się do twierdzenia, że [po pierwsze,] ustalenia zaskarżonego studium (zwłaszcza te, które umożliwiają usytuowanie na nieruchomości sąsiedniej względem nieruchomości skarżącej obiektów prowadzących działalność produkcyjną) nie stanowią bezprawnego naruszenia interesu prawnego skarżącej, wynikające z prawa własności nieruchomości, [po drugie,] naruszenia zasad i trybu sporządzania studium nie daje podstaw do stwierdzenia bezprawności naruszenia interesu prawnego skarżącej, pomimo że istnieje bezpośredni, konkretny i aktualny związek pomiędzy wykonywaniem przez skarżącą prawa własności, a naruszeniem tych zasad".

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponadto zrzeczono się rozprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zasadniczy zarzut kierowany wobec orzeczenia Sądu pierwszej instancji to zarzut sprowadzający się do twierdzenia, iż wbrew temu, co wskazał NSA w wydanym w rozpoznawanej sprawie postanowieniu z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 557/21, Sąd pierwszej instancji poprzestał na ocenie naruszenia interesu prawnego skarżącej, nie rozważającej kwestii zgodności z prawem tego naruszenia. Tak rozumiany zarzut nie jest zasadny. Sąd pierwszej instancji wyraźnie bowiem stwierdza, że "do chwili uchwalenia planu miejscowego, którego postanowienia przewidywałyby konkretną lokalizację działalności usługowej, czy produkcyjnej, zgodnie z przyjętymi kierunkami Studium, nie można mówić o niezgodnym z prawem naruszeniu przez postanowienia zaskarżonej uchwały interesu prawnego skarżącej". Stwierdzenie to Sąd pierwszej instancji wywodzi zaś z analizy zaskarżonego studium, w szczególności części oznaczonej jako "pkt 4.6.2", z której wynika, że teren oznaczony symbolem MP jest przeznaczony zarówno na budownictwo mieszkaniowe, jak i na działalność produkcyjną (a także inną), przy czym konkretne przeznaczenie terenu zostanie określone w planie miejscowym. Dodać przy tym należy, że - jak wynika z dalszej części uzasadnienia skarżonego wyroku - Sąd pierwszej instancji uznał, iż taki sposób określenia przeznaczenia terenu nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. W ocenie NSA stanowisko Sądu pierwszej instancji jest trafne. Po pierwsze, skarżąca w skardze kasacyjnej nie wskazała żadnego przepisu prawa obowiązującego w czasie uchwalenia zaskarżonego studium, który by wprost zakazywał takiego sposobu określania w studium przeznaczenia terenu. Po drugie, trafnie w przypadku takiego sposobu określenia w studium przeznaczenia terenu nie można mówić o nadużyciu władztwa planistycznego, gdyż nie jest znane ostateczne wiążące przeznaczenie terenu. Szerzej to wyjaśniając można wskazać, że gdyby w studium sąsiednią wobec nieruchomości skarżącej działkę przeznaczono wyłącznie na konkretną działalność produkcyjną, to można by rozważać, czy nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, w tym naruszenia zasady proporcjonalności. Byłoby to uzasadnione z uwagi na charakter studium, które nie jest aktem prawa miejscowego, ale mimo tego wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Byłoby to też możliwe, ponieważ można by oceniać konkretny sposób zagospodarowania terenu w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich. Takiej możliwości nie ma natomiast w sytuacji, gdy na sąsiednim terenie według studium jest możliwa zarówno zabudowa mieszkaniowa, jak i produkcyjna. W związku z tym trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżąca będzie mogła zaskarżyć plan miejscowy w razie, gdy będzie on przewidywał w sąsiedztwie jej nieruchomości uciążliwą działalność. Nie oznacza to jednakże, że Sąd pierwszej instancji uchylił się od oceny zgodności z prawem zaskarżonego studium. Sąd pierwszej instancji dokonał takiej oceny z uwzględnieniem konkretnych postanowień zaskarżonego studium, przewidujących w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej alternatywne przeznaczenie terenu.

Uwzględniając powyższe w ocenie NSA niezasadne są podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia art. 1 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 140 i art. 144 k.c.

W odniesieniu do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodać należ, że z rysunku studium "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", stanowiącego załącznik nr 7 do zaskarżonego studium, nie wynika, aby sąsiednie wobec nieruchomości skarżącej tereny zostały przeznaczone na działalność wyłącznie produkcyjną (symbol P). W tym zakresie wskazana podstawa jest zatem niezasadna z przyczyn faktycznych.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. zauważyć należy, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż nieuwzględnione zdaniem skarżącej dowody to dowody dotyczące prowadzonej na działce nr [...] działalności. Dowody te zostały jednakże przez Sąd pierwszej instancji uwzględnione, gdyż Sąd ten stwierdził, iż "(n)ie mieści się w granicach niniejszej sprawy sądowej i nie może odnieść zamierzonego skutku wszelka argumentacja skarżącej dotycząca legalności, oddziaływania i uciążliwości faktycznie prowadzonej już obecnie przez osoby trzecie działalności produkcyjnej czy usługowej w sąsiedztwie działki skarżącej". Następnie Sąd pierwszej instancji rozważał zagadnienie dotyczące aktualnego sposobu zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości w kontekście tego, czy uzyskano pozwolenie na budowę oraz tego, czy uzyskano jedynie decyzję o warunkach zabudowy. W skardze kasacyjnej tej argumentacji nie zakwestionowano. Wobec tego wskazana podstawa kasacyjna nie jest zasadna.

Odnosząc się do podstaw kasacyjnych zawierających zarzuty naruszenia art. 11 pkt 8 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przede wszystkim wskazać należy, że podstawy te odnoszą się do przepisów, które w chwili uchwalenia zaskarżonego studium nie obowiązywały. W brzmieniu powołanej ustawy obowiązującym 7 lutego 2013 r. w art. 11 nie było punktu 8 a w art. 1 ust. 2 nie było punktów 11 i 12. W skardze kasacyjnej powołano się na aktualne brzmienie wskazanych przepisów, które z oczywistych względów nie może być uwzględniane podczas oceny zgodności z prawem studium uchwalonego, gdy przepisy te nie obowiązywały. Pomyłka ta w pewnym zakresie ma istotne znaczenie, gdyż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym 7 lutego 2013 r. nie było odpowiednika art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12, czyli przepisów stanowiących, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Był natomiast odpowiednik art. 11 pkt 8, czyli przepis regulujący termin wnoszenia uwag do projektu studium (art. 11 pkt 11). Ponadto należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono bliżej na czym miałoby polegać naruszenie powołanych przepisów, w szczególności art. 11 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego obecnie odpowiednikiem jest art. 11 pkt 11 tej ustawy. Ogólne odwołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do wcześniejszych pism procesowych nie jest wystarczające. W pismach tych pomija się bowiem to, że z akt wynika, iż projekt zaskarżonego studium był wykładany do publicznego wglądu dwukrotnie. Pierwszy raz od 27 października 2011 r. do 28 listopada 2011 r., drugi raz od 11 października 2012 r. do 12 listopada 2012 r. Zatem twierdzenie, że pismo z 20 listopada 2012 r. zawierające uwagi do projektu zostało złożone po terminie nie jest zasadne. Istotne jest przy tym, że przepisy prawa nie przewidują, aby przeznaczenie terenów w studium następowało "na wniosek". Wręcz przeciwnie, studium jest uchwalane z urzędu. Oznacza to, że nie jest sprzeczne z prawem określenie w studium terenu w sposób, który nie był proponowany ani we wnioskach, ani w uwagach.

W końcu odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić należy, że została ona sformułowana bardzo ogólnie, a nadto nie została wyjaśniona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Uwzględniając zatem taki charakter tej podstawy kasacyjnej oraz ocenę pozostałych podstaw kasacyjnych stwierdzić należy, że nie jest ona zasadna.

Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna i w związku z tym na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Wobec tego, że skarżąca w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.