Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2015/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 557/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. K., A.K. i J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w sprawie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym w sprawie usunięcia odpadów.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta G. na podstawie art. 20 § 1 pkt 2, art. 22 § 5 pkt 2, art. 64a § 1 pkt 2 lit. a, art. 127 i art. 128 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a.") postanowił:

1. 1. wykonać w ramach wykonania zastępczego obowiązek nałożony w tytule wykonawczym z dnia 12 czerwca 2014 r. na J. K., A. K., D. K., M. J., D. L., E. J. i K. J., współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w G., działki nr [...] i [...], obręb [...];
2. 2. wskazać przybliżoną wysokość kosztów wykonania zastępczego na kwotę 20.000 zł;
3. 3. ustalić opłatę tytułem poniesionych kosztów egzekucyjnych w wysokości 6,80 zł za wydanie niniejszego postanowienia.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w G., działki nr [...] i [...], zgromadzone są różnego rodzaju odpady. Nieruchomość ta stanowi współwłasności w częściach ułamkowych J. K.,.A..K. D. K., M. J., D. L., E. J.i K. J.. Decyzją z dnia[...] kwietnia 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta G. zobowiązał właścicieli powyższej nieruchomości do usunięcia znajdujących się tam odpadów. Wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 961/10, oddalającego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2010 r., nr [...]. Na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. stronom doręczono upomnienie wzywające do wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Obowiązek ten nie został jednak wykonany, wobec czego w dniu [...] czerwca 2014 r. wystawiono tytuł wykonawczy, a następnie wydano niniejsze postanowienie.

Wykonanie zastępcze i grzywny w celu przymuszenia stanowią jedyny środek pozwalający skutecznie wyegzekwować wykonanie decyzji nakazującej usunięcie odpadów z nieruchomości. W rozważanej sprawie zasadne jest skorzystanie z wykonania zastępczego jako najbardziej efektywnego środka egzekucyjnego i najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Zobowiązani nie realizują samodzielnie obowiązku usunięcia odpadów zebranych na terenie ich nieruchomości. Zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i egzekucyjnego wielokrotnie wskazywali, że nie czują się zobowiązani do utrzymywania czystości na terenie wymienionych działek, oświadczając, że nie usuną zgromadzonych tam odpadów, mimo wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Brak woli wykonania wymienionej decyzji ujawnia się także w licznych środkach odwoławczych wnoszonych do organu II instancji i sądów administracyjnych, przy czym korzystanie z tych uprawnień służy obstrukcji postępowania, a nie obronie praw zobowiązanych. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia byłoby w tej sytuacji niecelowym nałożeniem na zobowiązanych dodatkowych ciężarów finansowych.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli J. K.,.A..K. D. K., M. J., D. L., E. J.i K. J, wskazując, że nie są współwłaścicielami działek nr [...] i[...].

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 § 1, art. 18 i art. 127-135 u.p.e.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że egzekucji podlega obowiązek usunięcia odpadów z działki nr [...] niezależnie od zmiany jej numeracji. W razie zmodyfikowania klasyfikacji gruntów, podziału geodezyjnego lub numerów ewidencyjnych działki nr [...] rozważany obowiązek utrzymuje się nadal, a organ egzekucyjny w postanowieniu o wykonaniu zastępczym wskazuje aktualną numerację działki. Z dokumentów geodezyjnych wynika, że działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. Następnie zmieniono numery geodezyjne, oznaczając działkę [...] jako działkę nr[...], a działkę nr [...] jako działkę nr [...]. Modyfikacja ta obowiązuje od dnia 9 listopada 2015 r. W postanowieniu z dnia [...] marca 2016 r. Prezydent Miasta G. wskazał działki nr [...] i [...], wyjaśniając zarazem w pismach przekazanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., że działki te poprzednio posiadały numery geodezyjne [...] i [...] Na potwierdzenie tej okoliczności dołączono zawiadomienie o zmianach danych ewidencji gruntów z dnia 30 maja 2011 r. Prawidłowo zatem Prezydent Miasta G.podał w postanowieniu z dnia [...] marca 2016 r. aktualną numerację omawianych działek.

W powyższym zakresie zarzuty skarżących okazały się więc niezasadne. Zmiana numerów działek geodezyjnych w toku postępowania mogła być wprawdzie myląca. Dlatego Prezydent Miasta G. powinien był wyjaśnić w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. powody zastosowania nowej numeracji działek. Organ ten miał także obowiązek doręczyć stronom załącznik do pisma z dnia 6 kwietnia 2016 r., tj. zawiadomienie o zmianach danych w ewidencji gruntów. Niemniej skarżący mogli zapoznać się z dokumentacją geodezyjną swojej nieruchomości, gdyż opracowania te są jawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. podzieliło ponadto stanowisko organu I instancji co do zasadności zastosowania wykonania zastępczego. Zobowiązani nie wykazują bowiem woli usunięcia odpadów z ich nieruchomości. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia w przypadku jednoznacznych wypowiedzi wskazujących na niewykonanie tego obowiązku byłoby nieskuteczne.

Odnosząc się do zgłoszonego przez J. K. w piśmie z dnia 25 maja 2016 r. zamiaru posprzątania działki do końca maja 2016 r., organ odwoławczy wskazał, że według pisma Prezydent Miasta G. z dnia 5 sierpnia 2016 r. do dnia wysłania tego pisma usunięto tylko część odpadów wskazanych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Do usunięcia pozostały jeszcze odpady budowlane (gruz, części pokrycia dachowego wykonane z azbestu). Skarżący nie przedstawili dowodów potwierdzających usunięcie odpadów. Wobec tego organ II instancji przyjął, że odpady nie zostały usunięte z działek skarżących.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyli J. K.,.A..K. D. K., M. J., D. L., E. J.i K. J, zarzucając organowi odwoławczemu rażące naruszenie prawa do informacji i uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organ I instancji umyślnie unika przekazania im dokumentów obrazujących zmiany numeracji przedmiotowych działek geodezyjnych. Jednocześnie takie informacje przesyłane są do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G.. Skarżący nie zgodzili się z argumentem organu II instancji o dostępności dokumentacji geodezyjnego. Co więcej, gdyby wiedzieli oni o skierowaniu wykonania zastępczego do ich nieruchomości, podnieśliby zarzuty merytoryczne. Ponadto, wbrew wywodom organu odwoławczego, skarżący nie oświadczali, że nie wykonają obowiązku usunięcia odpadów. Przeciwnie, odpady te zostały usunięte w dniu 8 maja 2010 r., gdy na zlecenie Urzędu Miasta G. wywieziono 4 kontenery odpadów. Organ I instancji odmawia przy tym przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, na której skarżący mogliby wykazać swoje racje.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G.wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie z dnia 1 marca 2017 r. skarżący uzupełnili wcześniejsze zarzuty, wskazując, że konieczne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa przez nienależyte informowanie stron o zmianie oznaczenia działek. Ponadto decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i nadal jest niewykonalna, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono również naruszenie:

1. 1. art. 8 k.p.a. przez uznanie, że zaskarżania aktów administracyjnych może mieć wpływ na decyzje podjęte na innym etapie postępowania;
2. 2. art. 9 k.p.a. przez nienależyte powiadomienie skarżących o zmianie numeracji przedmiotowych działek, wobec czego nie wiedzieli oni, czy postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. odnosi się do ich nieruchomości;
3. 3. art. 107 k.p.a. przez brak uzasadnienia postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. zmiany numeracji omawianych działek i błędne uznanie, że zaskarżanie aktów wydawanych w postępowania świadczy o braku woli wykonania obowiązku nałożonego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie zachodziła także podstawa do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w postanowieniu z dnia 18 sierpnia 2016 r. nie wskazano J. K. jako składającego zażalenie, mimo że wniósł ten środek zaskarżenia. Zgłosili oni również wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów oraz przesłuchanie świadków.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2016 r. albo ewentualnie o uchylenie postanowienia z dnia [...] sierpnia 2016 r. i postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. Wystąpili oni także o zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący powtórzyli zarzuty podniesiono w uzupełnieniu skargi i podtrzymali swoje dotychczasowe wywody.

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. K., A. K. i J. K..

W uzasadnieniu sąd I instancji uznał za bezsporne niewykonanie przez skarżących obowiązku usunięcia odpadów z działki nr [...]. Wobec tego możliwe było zastosowanie tylko dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Z art. 7 § 2 u.p.e.a. nie wynika ponadto, by organ administracji publicznej miał obowiązek zastosować grzywnę w celu przymuszenia w przypadku obowiązku zastępowalnego, jeżeli możliwe jest zastosowanie także wykonania zastępczego. Zasadniczo jednak przy egzekucji obowiązku usunięcia odpadów w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Zastosowanie najpierw wykonania zastępczego dotyczy natomiast przypadków wyjątkowych, gdy wymierzenie grzywny w celu przymuszenia z oczywistych względów nie doprowadzi do wykonania obowiązku. Organy administracji publicznej zasadnie w ocenie sądu I instancji zastosowały wykonanie zastępcze, gdyż był to w okolicznościach niniejszej sprawy jedyny efektywny środek egzekucyjny.

Obowiązek usunięcia odpadów został nałożony bowiem decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., która stała się ostateczna z dniem [...] września 2013 r. Mimo upływu długiego okresu, zobowiązani nie podjęli czynności zmierzających do wykonania obowiązku. W notatce służbowej z dnia 21 maja 2014 r. wskazano, że "J. K. [...] nie zamierza wykonać obowiązku polegającego na usunięciu odpadów z przedmiotowej działki". Ponadto postępowanie egzekucyjne prowadzone jest od dnia 12 czerwca 2014 r. i nie zakończyło się usunięciem wszystkich odpadów, co potwierdza dokumentacja fotograficzna. Efektywność egzekucji może zatem zapewnić tylko wykonanie zastępcze. Prawidłowo w ocenie sądu I instancji wskazano, że kontrolowane postanowienia dotyczą współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w G., tj. działki nr [...] i [...]. Uzasadnienia tych aktów administracyjnych wyraźnie odnoszą się do egzekucji obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nałożonego ówcześnie na współwłaścicieli działki nr [...] położnej przy ul. [...] w G..

Zmiana numeracji działek w toku postępowania egzekucyjnego musiała być natomiast uwzględniona przez organy administracji publicznej. Modyfikacja ta nie powoduje jednak ustania obowiązku nałożonego na skarżących.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. K., zarzucając sądowi I instancji naruszenie:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 pkt b i c oraz art.145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") polegające na nieuchyleniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., mimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję
2. a. rażąco naruszającą prawo przez
3. i. nienależyte informowanie stron o zmianie oznaczenia ewidencyjnego działek, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

ii. niewskazanie uzasadnienia prawnego i faktycznego w odniesieniu do oznaczenia ewidencyjnego działek w wydanej przez Prezydenta Miasta G. decyzji;

iii. uzasadnienie wyboru środka egzekucyjnego w sposób rażąco niewłaściwy, tj. uznanie, że korzystanie przez strony z prawa do zaskarżania aktów administracyjnych wskazuje na brak woli wykonania obowiązku usunięcia odpadów;

b. naruszającą art. 8 k.p.a. przez wskazanie w decyzji Prezydenta Miasta G., że korzystanie przez strony z prawa do zaskarżania aktów administracyjnych może mieć wpływ na decyzje podjęte na innym etapie postępowania.

2. art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, mimo przedłożenia przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia 1 marca 2017 r. wniosków o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, których przeprowadzenie nie przedłużyłoby postępowania w sprawie, a ich przeprowadzenie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu ze skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma prawidłowe określenie działek, których dotyczy zastępcze wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] czerwca 2014 r. J.K. zaznaczył, że nie wiedział o przyjętym w decyzji z dnia [...] marca 2016 r. oznaczeniu powyższych gruntów. Zaskarżone rozstrzygnięcia wydano zatem z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że otrzymał zawiadomienie o dokonanych zmianach już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego i sądu I instancji, w świetle którego strona w każdej chwili może uzyskać informacje zawarte w dokumentacji geodezyjnej. Przeciętny obywatel nie zapoznaje się bowiem z tą dokumentacją bez wyraźnej potrzeby. Rażąco narusza prawo także brak uzasadnienia dla przyjętego w decyzji z dnia [...] marca 2016 r. oznaczenia działek.

Wprowadzone zmiany wywołały istotne zamieszanie i utrudniły ustalenie, czy wydane rozstrzygnięcie dotyczy skarżącego kasacyjnie. Do chwili obecnej przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest w księgach wieczystych jako działki nr [...] i [...]. J. K. dodał również, że wielokrotnie korzystał z usług wywozu odpadów. Wskazane w decyzji organu I instancji oszacowanie kosztów realizacji obowiązku było jednak zdecydowanie wyższe od ponoszonych dotychczas wydatków, co wzmacniało przekonanie, że decyzja Prezydenta Miasta G. nie jest skierowana do J. K.. Ponadto organ I instancji nie umieścił w zaskarżonej decyzji żadnej wzmianki o wprowadzonych modyfikacjach. Nie wystarcza w tej mierze wskazanie, że decyzja organu I instancji dotyczy egzekucji obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r.; tym bardziej, że od 2010 r. z nieruchomości J.K. odpady i śmieci były wielokrotnie usuwane. Na potwierdzenie tych okoliczności skarżący kasacyjnie dysponuje dokumentami, które powinny być objęte postępowaniem dowodowym.

Konieczne jest również przesłuchanie świadków. W chwili obecnej na rozważanym terenie znajduje się gruz, który nie jest wywożony, gdyż w najbliższym czasie będzie potrzebny do budowy parkingu. Na terenie posesji znajdują się także gałęzie, które oczekują na cieplejszą pogodę, by nadawały się do transportu. Wszelkie odpady, które były przedmiotem decyzji organu I instancji, zostały już wywiezione. Skarżący kasacyjnie dodał, że korzystanie przez niego ze środków odwoławczy zostało błędnie uznane przez organ I instancji za przejaw braku woli wykonania obowiązków. Zaskarżanie rozstrzygnięć organu administracji publicznej nie uzasadnia jednak stosowania środków przymusu. Takie działanie jest sprzeczne z art. 107 k.p.a. i powoduje także naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż strona traci zaufanie do organów administracji publicznej.

Sąd I instancji nie rozważył poza tym wniosków dowodowych zawartych w piśmie z dnia 1 marca 2017 r., uchybiając tym samym art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Analiza przedłożonego materiału dowodowego mogłaby tymczasem skłonić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku do innego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Sąd I instancji nie odniósł się również do uchybienia polegającego na pominięciu wskazania, że zażalenie we własnym imieniu wniósł także J. K.. Brak ten stanowi podstawę do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia.

J. K. w skardze kasacyjnej zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu postanowienia z dnia 18 sierpnia 2016 r., mimo utrzymania przez Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami.

Skarżący kasacyjnie wywodził, że postanowienie z dnia [...] marca 2016 r. powinno być uchylone, gdyż rażąco narusza prawo. Naruszenie to, zdaniem J. K., polegało na nienależytym poinformowaniu stron o zmianie oznaczenia działek objętych decyzją z dnia[...] września 2013 r. oraz błędnym uznaniu, że korzystanie przez strony ze środków zaskarżenia wskazuje na brak woli wykonania obowiązku nałożonego w wymienionej decyzji. Argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wspomniana kwalifikowana wada aktu administracyjnego polega na oczywistej sprzeczności rozstrzygnięcia z jednoznacznym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Niezgodność ta musi ponadto wywoływać skutki trudne do zaakceptowania w państwie prawa. Dopiero wtedy zasadne jest przełamanie zasady stałości decyzji ostatecznych wprowadzonej w art. 16 § 1 k.p.a. i wyeliminowanie z obrotu prawnego istotnie nieprawidłowego rozstrzygnięcia.

Wątpliwości, jakie wyłoniły się w rozpatrywanej sprawie skupiają się wokół kwestii zmiany oznaczenia działek tworzących nieruchomość skarżących. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. została skierowana do współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w G., oznaczonej jako działka nr [...],[...] obręb [...] (k. 30 akt adm. organu I instancji). Następnie w dniu 30 maja 2011 r. działka nr [...] została oznaczona jako działki nr [...] i [...],[...] obręb [...]. Okoliczność tę potwierdza pismo organu I instancji z dnia 5 sierpnia 2016 r., nr ROG.603.2.30.2016.DZ, oraz załączony do niego wypis z rejestru gruntów – wykaz zmian z dnia 30 maja 2011 r., nr 7784/2011 (k. 19-21 akt adm. organu II instancji).

Trzeba przy tym zaznaczyć, że nowe oznaczenie nieruchomości J.K. było wielokrotnie wskazywane w kierowanych do niego dokumentach – pisma przewodnie organu I instancji z dnia 10 października 2014 r., 3 czerwca 2014 r., 10 lipca 2014 r. i 22 lipca 2014 r., postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2014 r., nr [...], postanowienie tego organu administracji publicznej z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], tytuły wykonawcze z dnia 12 czerwca 2014 r., nr ROG.603.2.30.2013, oraz upomnienia z dnia 13 grudnia 2013 r. i 24 kwietnia 2014 r., nr ROG.603.2.30.2013.IP (k. 5, 11, 13-15, 24 i nienumerowana akt adm. organu I instancji). Tym samym skarżący kasacyjnie mógł zapoznać się z omawianą zmianą numeracji działek wchodzących w skład jego nieruchomości.

Ponadto w piśmie z dnia 6 lipca 2016 r., nr ROG.603.2.30.2016.DZ, organ I instancji wyjaśnił, że działki nr [...] i [...] zostały następnie oznaczone jako działki nr [...] i [...] (k. 18 akt adm. organu II instancji). Fakt ten potwierdza również wypis z rejestru gruntów z dnia 1 lipca 2016 r. oraz wykaz synchronizacyjny (k. 14 i 17 akt adm. organu II instancji).

Podstawę prawną decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. stanowił art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r., nr 39, poz. 251 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, określając zarazem sposób wykonania tej decyzji. Jako adresatów decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. wskazano współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w G., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...],[...] obręb G.. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Tym samym krąg podmiotów zobowiązanych do usunięcia odpadów został wyznaczony przez odwołanie się do prawa własności ściśle określonej nieruchomości.

Przedmiotem własności w świetle art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej: "k.c.") jest rzecz, w tym także nieruchomość. Jak wynika z art. 46 § 1 k.c., nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Wyznaczenie terytorialnego zasięgu prawa własności następuje przez odwołanie się do ewidencyjnego oznaczenia działek wchodzących w jej skład. Oznaczenie to pełni w poruszanym kontekście rolę techniczną, służąc jedynie zidentyfikowaniu wyodrębnionych geodezyjnie części powierzchni ziemi. Zmiana oznaczenia działki nie wpływa zatem na byt prawny nieruchomości, a w konsekwencji nie modyfikuje również zakresu prawa własności.

Tym samym skarżący kasacyjnie nie może skutecznie powoływać się na zmianę oznaczenia działek wchodzących w skład rozważanej nieruchomości jako okoliczność wyłączającą możliwość zastosowania wobec niego wykonania zastępczego. Przez cały czas pozostaje on bowiem właścicielem tej samej nieruchomości. Zmiana oznaczenia działek nie uchyla więc obowiązku nałożonego w decyzji z dnia[...] kwietnia 2010 r.

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że informacja o zmianie oznaczenia przedmiotowych działek powinna być zawarta w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2016 r. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik postępowania. Trzeba bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Organ odwoławczy rozpatruje zatem ponownie sprawę, co oznacza, że powinien on usunąć stwierdzone przez siebie nieprawidłowości organu I instancji. Wymóg ten zrealizowało w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., informując skarżącego kasacyjnie o zmianie oznaczenia omawianych działek.

Tym samym bezzasadny okazał się wywód J.K., w świetle którego brak świadomości zmiany oznaczenia działek przy ul. [...] w G. wyłączał zastosowanie wobec niego środka egzekucyjnego. W poruszanym zakresie nie można zatem dopatrywać się rażącego naruszenia prawa przez organy administracji publicznej.

Kwalifikowanej wady kontrolowanych rozstrzygnięć nie stanowi również stwierdzenie organu I instancji, w świetle którego korzystanie przez skarżącego kasacyjnie ze środków zaskarżenia wskazuje na brak woli wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Słusznie zauważa J. K., że wnoszenie środków odwoławczych oraz skarg na rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracji publicznej nie może być co do zasady uznane za przejaw nierespektowania obowiązków nałożonych w decyzjach administracyjnych. Spostrzeżenie to nie zmienia jednak faktu, że obowiązek nałożony w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie został wykonany przez skarżącego kasacyjnie, mimo upływu długiego okresu od chwili wydania tego rozstrzygnięcia. Za takim wnioskiem przemawia dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy (k. 8, 17-18, 24-25, akt adm. organu I instancji). W toku postępowania przed organami administracji publicznej, a także przed sądem I instancji J.K. nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego zrealizowanie obowiązku nałożonego w wymienionej decyzji.

Nie ulega zatem wątpliwości, że organy administracji publicznej zobowiązane były do podjęcia działań zmierzających do wykonania tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego nie budzi zastrzeżeń w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższe stwierdzenie organu I instancji nie naruszyło również art. 8 k.p.a. i wyrażonej w niej zasady zaufania do organów Państwa, skoro materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na brak chęci wykonania obowiązku nałożonego w decyzji z dnia[...] kwietnia 2010 r.

Skarżący kasacyjnie zarzucił ponadto sądowi I instancji naruszenie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, które przyczyniłoby się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Z akt sądowych wynika, że w piśmie z dnia 1 marca 2017 r. J. K. wniósł o przeprowadzenie dowodu z wydruku prasowego, wydruku zestawienia wywozu śmieci przez S. w 2010 r. oraz zdjęć na okoliczność wywiezienia odpadów z rozważanej nieruchomości w maju 2010 r., wydruku z mapy geodezyjnej miasta G. z 19 września 2016 r. dla wykazania, że dawne oznaczenia działek są nadal stosowane oraz wydruku księgi wieczystej [...] na okoliczność posługiwania się w księgach wieczystych oznaczeniami działek innymi niż zastosowane w decyzji organu I instancji. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o przesłuchanie dwóch świadków. Wywód ten należy uznać za bezzasadny.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Trzeba zatem zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie mógł w ogóle przesłuchać świadków, gdyż taki środek dowodowy nie jest dopuszczalny w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ponadto stan sprawy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego był już dostatecznie wyjaśniony, co podawało w wątpliwość zasadność przeprowadzania dodatkowych dowodów z dokumentów.

Niemniej nawet, gdyby przychylić się do wniosku skarżącego kasacyjnie, przeprowadzenie dowodów wskazanych w piśmie z dnia 1 marca 2017 r. nie doprowadziłoby do pozyskania nowych informacji. Kopia wiadomości zamieszczonej na serwisie "[...]" nie wskazuje żadnych danych odnoszących się do nieruchomości skarżącego kasacyjnie. Wydruk ten zawiera jedynie ogólne ogłoszenie o wywozie odpadów. Podobnie wydruk odpadów wywożonych przez S. przedstawia dane niedające się powiązać z nieruchomością J. K.. Przeprowadzenie dowodu z wydruku z księgi wieczystej przedłożonej przez skarżącego kasacyjnie również nie wpłynęłoby na zmianę wyroku wydanego przez sąd I instancji. J. K. nie kwestionował bowiem faktu bycia współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości.

Wobec tego nieaktualność wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla tego gruntu nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tego samego powodu wydruk mapy geodezyjnej z programu komputerowego także nie mógł przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. Dokumentacja fotograficzna przedłożona przez skarżącego kasacyjnie nie pozwala natomiast stwierdzić, czy odnosi się ona do przedmiotowej nieruchomości. Referowany zarzut nie zasługiwał więc na aprobatę.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł powodów do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.