Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Gl 90/19 oddalił skargę Z. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej ŚWINB) w przedmiocie odwołania od decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W skardze z dnia [...] sierpnia 2019 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ŚWINB skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.).
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.
Sąd wskazał, że skarga Z. Z. dotyczy przewlekłości w rozpoznaniu odwołania R. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB) z dnia [...] marca 2019 r., nakładającej na R. P. obowiązek rozbiórki samowolnie wykonanej w 1993 r. na działce nr [...] dobudowy pomieszczeń gospodarczych, przy istniejącym tam wówczas zakładzie wędliniarskim. Działkę nr [...] R. P. zakupił w 2004 r., a działki o nr [...] i nr [...] zostały nabyte przez N. i Z. Z. w maju 2016 r. W konsekwencji zarzuty skargi wskazujące na prowadzenie postępowania w sprawie od 26 lat są, w ocenie Sądu, chybione.
Natomiast objęta skargą przewlekłość może być oceniania w odniesieniu do naruszenia interesu skarżącego od dnia złożenia odwołania przez R. P., to jest od [...] kwietnia 2019 r. (data wpływu do PINB). Dopiero bowiem od tej daty można przyjąć, że ewentualnie doszło do przewlekłości w rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2019 r. Z akt sprawy wynika, że odwołanie od tej decyzji datowane na [...] marca 2019 r. (do organu wpłynęło [...] kwietnia 2019 r.) złożył pełnomocnik R. P. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. PINB przesłał odwołanie wraz z aktami do ŚWINB. W dniu [...] kwietnia 2019 r. pełnomocnik N. i Z. Z. złożył drogą elektroniczną replikę na odwołanie. ŚWINB pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. wniósł o przesłanie przez PINB całości akt administracyjnych dotyczących przedmiotowej sprawy. Powiadomił jednocześnie strony postępowania, że sprawa ta zostanie rozpoznana po otrzymaniu ww. akt.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. PINB poinformował, że akta sprawy, o które wystąpił ŚWINB, nie zostały zwrócone organowi I instancji w związku ze sprzeciwem i skargą N. i Z. Z. na decyzję ŚWINB z dnia [...]stycznia 2019 r. PINB wskazał, że część akt sprawy może znajdować się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. ŚWINB wystąpił do WSA w Gliwicach o wypożyczenie akt sprawy organu I i II instancji dotyczących sprawy samowolnie wykonanej w 1993 r. Wskazane pismo zawierało informację, że sprawa dotycząca odwołania od decyzji PINB nr [...] zostanie załatwiona niezwłocznie po otrzymaniu akt. Pismo to zostało przesłane do wiadomości również stronom postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przy piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. przesłał ŚWINB 5 teczek akt ze sprzeciwu N. i Z. Z. Sąd poinformował ŚWINB, że akta zostają wypożyczone na okres trzech dni ze względu na wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. Przedmiotowe akta zostały zwrócone Sądowi przy piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. Natomiast decyzja ŚWINB uchyliła w całości decyzję PINB z dnia [...] marca 2019 r. nakazującą R. P. rozbiórkę dobudowy samowolnie wybudowanej w 1993 r. oraz wykonanie robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia wskazanej dobudowy do stanu zgodnego z przepisami prawa.
W ocenie Sądu, ŚWINB musiał zapoznać się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego i na tej podstawie ocenić prawidłowość wydanego przez PINB rozstrzygnięcia. Nie można więc uznać, że postępowanie prowadzone przez ŚWINB było nadmiernie rozciągnięte w czasie i zostało niezasadnie przedłużone niesprawnymi działaniami organu.
Sąd podniósł, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wpłynęła do ŚWINB w dniu [...] sierpnia 2019 r., a więc po wydaniu oczekiwanej przez skarżącego decyzji odwoławczej z dnia [...] lipca 2019 r. W orzecznictwie i doktrynie prezentowane są rozbieżne stanowiska dotyczące wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu sprawy i wydaniu w sprawie decyzji ostatecznej. Wobec istniejących rozbieżności w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 6 sierpnia 2019 r. w sprawie II OSK 3732/18 przedstawił składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?".
Sąd zaznaczył, że zagadnienie to nie zostało wyjaśnione do dnia orzekania w niniejszej sprawie przed Sądem I instancji. Niemniej Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, iż skarga na przewlekłe postępowanie wniesiona po jego zakończeniu (wydaniu decyzji) podlega oddaleniu przez Sąd.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Z. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się zmiany wyroku przez orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez ŚWINB miało miejsce i to z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania skarżącemu kasacyjnie sumy pieniężnej zgodnie z pkt II skargi z dnia [...] sierpnia 2018 r. w maksymalnej kwocie przewidzianej przez ustawę, także w istotnych celach prewencyjnych, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów postępowania:
- 1) art. 141 § 4 zd. pierwsze w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8) p.p.s.a oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez:
- a) błędne ustalenia faktyczne przejawiające się w uznaniu przez WSA, że łączny czas trwania postępowania w sprawie nielegalnej zabudowy nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...], położonej w B. przy ul. E., w tym obiektywna bezczynność organów administracji nadzoru budowlanego oraz przewlekłe prowadzenie postępowania od 1996 r., pozbawione są relewancji w sprawie, które to uchybienie było na tyle istotne, iż ukształtowało nieprawidłową treść skarżonego wyroku,
- b) błędne ustalenia faktyczne przejawiające się w uznaniu, że obiektywna, zawiniona zwłoka ŚWINB w okresie od dnia otrzymania przez ŚWINB odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wraz z aktami sprawy, do dnia [...] czerwca 2019 r., nie stanowiła przewlekłości w załatwieniu sprawy w znaczeniu art. 149 § 1 p.p.s.a., co miało bezpośredni wpływ na wydanie skarżonego wyroku,
- c) zaniechanie przy rozpoznaniu sprawy uwzględnienia bogatego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przewlekłości postępowania oraz bezczynności organów władzy publicznej, zgodnie z którym: [i] zachowania polegające na niewydaniu orzeczenia sądowego w rozsądnym terminie stanowią przejaw bezprawnego działania po stronie organów władzy publicznej, zobowiązanych do podejmowania wszelkich starań mających na celu właściwe zorganizowanie postępowania, a także (ii) przy prowadzeniu oceny czy doszło do przewlekłości w niniejszej sprawie, należy uwzględniać całość czasu trwania postępowania w sprawie rozumianej materialnie, co istotnie ukształtowało treść skarżonego wyroku,
- d) błędne ustalenie, że decyzja ŚWINB z dnia [...] lipca 2019 r. istnieje, ergo, że skarga z dnia [...] sierpnia 2019 r. na przewlekłe prowadzenie przez ŚWINB postępowania w sprawie była spóźniona, w sytuacji, gdy WSA wcześniejszym wyrokiem w sprawie II SA/Gl 1243/19 decyzję tę uchylił i wyeliminował ją z obrotu prawnego,
- e) wadliwe uzasadnienie skarżonego wyroku w warstwie językowej (vide st. 6 pierwszy akapit in fine), albowiem braki tego uzasadnienia nie pozwalają na pełne poznanie motywów, jakimi kierował się WSA przy wyrokowaniu i ocenie przeprowadzonej zgodnie z wymogiem określonym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., że działanie ŚWINB było zgodne z prawem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a uchybienie to w rezultacie uniemożliwia takie przeprowadzenie kontroli kasacyjnej wyroku;
- 2) art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi z uwagi na błędne i w rezultacie bezpodstawne przyjęcie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez ŚWINB nie miało miejsca w chwili wniesienia skargi do WSA, wobec wydania w dniu [...] lipca 2019 r. decyzji, gdy tymczasem fakt wydania tej decyzji w sprawie nie sanował per se obiektywnego stanu przewlekłości, w szczególności, gdy jest to kolejny przypadek przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa w sprawie, w której postępowanie jest prowadzone od 27 lat, co oznacza, iż ŚWINB pozostawał w oczywistej zwłoce w załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 in fine k.p.a., a zatem oczywiście błędnym było oddalenie skargi, gdyż prawidłowo Sąd winien stwierdzić stosownie do art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez ŚWINB miało miejsce i to z rażącym naruszeniem prawa,
- 2. przepisów prawa materialnego - art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i błędną subsumpcję stanu faktycznego oraz uznanie, że w realiach sprawy doszło do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od otrzymania odwołania przez ŚWINB i że doszło w tym terminie do powiadomienia stron w trybie art. 36 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 zd. pierwsze w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8) p.p.s.a oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzić należy, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw w realiach niniejszej sprawy.
Jeżeli chodzi o stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał błędnych ustaleń faktycznych uznając, że "łączny czas trwania postępowania w sprawie nielegalnej zabudowy nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...], położonej w B. przy ul. E., w tym obiektywna bezczynność organów administracji nadzoru budowlanego oraz przewlekłe prowadzenie postępowania od 1996 r., pozbawione są relewancji w sprawie", zaznaczyć należy, że rozpatrywana sprawa dotyczy przewlekłości postępowania ŚWINB w rozpoznaniu odwołania R. P. od decyzji PINB z dnia [...] marca 2019 r. Nie jest zatem przedmiotem rozpoznania w tej sprawie kwestia prowadzenia postępowania administracyjnego przed wpłynięciem tegoż odwołania do ŚWINB.
Co do twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że błędne było ustalenie Sądu I instancji, iż decyzja ŚWINB z dnia [...] lipca 2019 r. istnieje i z tego względu skarga z dnia [...] sierpnia 2019 r. na przewlekłe prowadzenie przez ŚWINB postępowania była spóźniona, w sytuacji, gdy WSA wcześniejszym wyrokiem w sprawie II SA/Gl 1243/19 decyzję tę uchylił i wyeliminował ją z obrotu prawnego, zauważyć wypada, że skarga z dnia [...] sierpnia 2019 r. wpłynęła do ŚWINB w dniu [...] sierpnia 2019 r. Dotyczy ona przewlekłości postępowania ŚWINB w rozpoznaniu odwołania R. P. od decyzji PINB z dnia [...] marca 2019 r. Powyższe odwołanie wpłynęło do PINB w dniu [...] kwietnia 2019 r. ŚWINB odwołanie to rozpoznał decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1243/19. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł ŚWINB i jest ona przedmiotem zawisłej przed NSA sprawy II OSK 2049/20.
W chwili wniesienia skargi przedmiotowe odwołanie było rozpoznane ostateczną decyzją ŚWINB, chociaż później (26 lutego 2020 r., tj. tego samego dnia, w którym podjęto zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok) decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
Późniejsze uchylenie przez WSA w Gliwicach decyzji ŚWINB z dnia [...] lipca 2019 r. nie ma znaczenia dla oceny, że w chwili składania skargi na przewlekłe postępowanie ŚWINB w rozpoznaniu odwołania R. P. od decyzji PINB z dnia [...] marca 2019 r. odwołanie to było już rozpoznane i to miesiąc wcześniej.
Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji należycie uzasadnił, z jakich przyczyn uznał, że rozpatrywanie przez ŚWINB przedmiotowego odwołania nie miało cech przewlekłości. Przedstawiając przebieg postępowania i podejmowane przez organ odwoławczy czynności Sąd Wojewódzki trafnie podkreślił, że ŚWINB musiał zapoznać się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego i na tej podstawie ocenić prawidłowość wydanego przez PINB rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd I instancji ocenił, że nie można uznać, by postępowanie prowadzone przez ŚWINB było nadmiernie rozciągnięte w czasie i zostało niezasadnie przedłużone niesprawnymi działaniami organu. Oceny tej w istocie skarga kasacyjna nie podważyła, gdyż podniesiona w niej argumentacja odnosiła się przede wszystkim do okoliczności, które miały miejsce jeszcze przed wydaniem decyzji, od której złożono przedmiotowe odwołanie oraz do okoliczności, które nie były związane bezpośrednio z jego rozpoznawaniem.
Nie jest też zasadny wywód, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na pełne poznanie motywów, jakimi kierował się WSA przy wyrokowaniu oraz by nie było możliwe przeprowadzenie kontroli kasacyjnej wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na poznanie motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji i pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku.
Co do zarzutu naruszenia art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. "poprzez ich błędne zastosowanie i błędną subsumpcję stanu faktycznego oraz uznanie, że w realiach sprawy doszło do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od otrzymania odwołania przez ŚWINB i że doszło w tym terminie do powiadomienia stron w trybie art. 36 k.p.a." stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie uznał, że załatwiono sprawę w terminie miesiąca od otrzymania odwołania przez ŚWINB, a jedynie, że organ ten w konkretnych realiach rozpatrywanej sprawy nie działał przewlekle.
Decydujące znaczenie dla dokonania przez Sąd I instancji oceny, że w sprawie dotyczącej rozpoznania przez ŚWINB odwołania od decyzji PINB z [...] marca 2019 r. nie można było uznać za zasadną skargi na przewlekłość w rozpatrywaniu tego odwołania, miał fakt, że w chwili wnoszenia skargi odwołanie to było już rozpoznane i to miesiąc wcześniej. Z tego względu Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. i dlatego zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie był więc też zasadny.
Raz jeszcze podkreślić trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy była jedynie kwestia rozpoznania przez ŚWINB odwołania od decyzji PINB z dnia [...] marca 2019 r., rozpatrzonego już w chwili złożenia przedmiotowej skargi, a nie wszelkie okoliczności związane z samowolą budowlaną zrealizowaną na działce nr [...], położonej przy ul. E. w B. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.