Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 45/12, oddalił skargę Stowarzyszenia N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Stowarzyszenie N. z siedzibą w J., utrzymało w mocy wydane na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. własne postanowienie z dnia [...] października 2011 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Chojnów z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy elektrowni wiatrowej o mocy 1,8 MW, na terenie działki nr [...] w obrębie [...], Gmina Chojnów.
Ostateczne postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Pismem z dnia 11 marca 2010 r. - Stowarzyszenie N. wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Chojnów z dnia [...] lipca 2008 r. dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej na wstępie decyzji. Po analizie wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2010 r.
Na skutek rozpatrzenia skargi Stowarzyszenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt. II SA/Wr 65/11 - uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2010 r.
Ponownie rozpoznając żądanie przedstawione w piśmie z dnia 11 marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, po sprecyzowaniu jego treści, postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Chojnów z dnia [...] lipca 2008 r.
W motywach rozstrzygnięcia podano, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Legnicy, w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w Legnicy od decyzji Wójta Gminy Chojnów z dnia [...] lipca 2008 r., zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Efektem tego postępowania było wydanie przez Kolegium w dniu [...] marca 2011 r. decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Wójta Gminy Chojnów z dnia [...] lipca 2008 r., a następnie decyzji z dnia [...] maja 2011 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Podano że, w związku ze skargą Prokuratora Okręgowego w Legnicy na decyzję z dnia [...] maja 2011 r. sprawa zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu (sygn. akt sądowych: II SA/Wr 503/11).
W wydanym, wskutek wniosku Stowarzyszenia o ponowne rozpatrzenie sprawy orzeczeniu, Kolegium powtórzyło argumentację przytoczoną w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] października 2011 r. Kolegium zwróciło uwagę, że w art. 16 k.p.a. została sformułowana, jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad - trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Taki przymiot ma decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Chojnów z dnia [...] lipca 2008 r. W tej sytuacji nie jest dopuszczalne rozstrzyganie sprawy z wniosku Stowarzyszenia o nieważności decyzji Wójta Gminy Chojnów z dnia [...] lipca 2008 r., bowiem ocena tutejszego organu, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. została już dokonana w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w Legnicy.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy z dnia [...] listopada 2011 r. wniosło Stowarzyszenie N. domagając się jego uchylenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
W piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2012 r. stanowisko w sprawie wyraził uczestnik postępowania E. E. sp. z o.o. sp.k.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku oddalającym skargę wskazał, że po przekazaniu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2011 r., II SA/Wr 65/11 Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Legnicy, organ ten pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r. zwrócił się do Stowarzyszenia N. o udzielenie informacji w zakresie żądania przedstawionego w piśmie z dnia 11 marca 2011 r. W piśmie z dnia 11 sierpnia 2011 r. Stowarzyszenie jednoznacznie określiło, że żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Chojnów z dnia [...] lipca 2008 r. dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy elektrowni wiatrowej o mocy 1,8 MW, na terenie działki nr [...] w obrębie [...], Gmina Chojnów - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie niesporne jest, że zarówno sprzeciw Prokuratora Okręgowego w Legnicy z dnia 4 lutego 2011 r., jak i wniosek Stowarzyszenia odnosi się do tego samego przedmiotu, bowiem dotyczy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Chojnów z dnia [...] lipca 2008 r. W tej sytuacji nie jest dopuszczalne rozstrzyganie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy sprawy z wniosku Stowarzyszenia o nieważność decyzji Wójta Gminy Chojnów z dnia [...] lipca 2008 r., bowiem ocena właściwego organu administracji publicznej, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. została dokonana w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w Legnicy. W związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w Legnicy od decyzji Wójta Gminy Chojnów z dnia [...] lipca 2008 r., zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skutkiem tego postępowania było podjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy w dniu [...] marca 2011 r. decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Wójta Gminy Chojnów z dnia [...] lipca 2008 r., a następnie decyzji z dnia [...] maja 2011 r. o utrzymaniu w mocy wskazanej wcześniej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Tej decyzji zgodnie z art. 16 k.p.a. przysługuje szczególna ochrona wynikająca z zasady - trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Ewentualne wszczęcie kolejnego postępowania w tej samej sprawie tj. stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Chojnów z dnia [...] lipca 2008 r. - naruszałoby zasadę trwałości decyzji ostatecznych i byłoby działaniem sprzecznym z prawem.
Ponadto Sąd wskazał, że prawomocnym wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 503/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Legnicy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten z mocy art. 170 p.p.s.a. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że wskutek skargi Prokuratora - kwestia zgodności z prawem podjętych w sprawie decyzji – przesądzona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny we Wrocławiu. W tym stanie rzeczy nie można zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Legnicy naruszenia przepisów prawa procesowego.
Z tych też powodów, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) – skargę oddalił.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie N. w J., zaskarżając wyrok w całości, na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie:
- przepisów postępowania, a mianowicie przepisu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia wydanego z rażącym naruszeniem prawa - przepisu art. 31 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., który nie upoważnia do wydania decyzji w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji;
- przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż znajdzie on zastosowanie w przypadku merytorycznego rozpatrzenia sprawy - gdyż sprawa jest tożsama ze sprawą zainicjonowaną sprzeciwem prokuratora z dnia 4 lutego 2011 r., podczas gdy tożsamość ta nie występuje;
- przepisów postępowania, a mianowicie przepisu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a mianowicie pominięcie okoliczności, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Chojnów z dnia [...] lipca 2008 r. wszczęte zostało na wniosek skarżącego z dnia 11 marca 2010 r., a postępowanie zainicjowane sprzeciwem prokuratora w dniu 4 lutego 2011 r. - co oznacza brak tożsamości podmiotowej obu spraw;
- art. 16 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż zostanie on naruszony w przypadku merytorycznego rozpatrzenia sprawy - gdyż sprawa jest tożsama ze sprawą zainicjonowaną sprzeciwem prokuratora z dnia 4 lutego 2011 r., podczas gdy tożsamość ta nie występuje;
- przepisów postępowania, a mianowicie przepisu art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie przez Sąd pierwszej instancji pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności, mających istotny wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, tj. okoliczności, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Chojnów z dnia [...] lipca 2008 r. wszczęte zostało na wniosek skarżącego z dnia 11 marca 2010 r., a postępowanie zainicjowane sprzeciwem prokuratora w dniu 4 lutego 2011 r. - co oznacza brak tożsamości podmiotowej obu spraw.
Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyrok i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w którym Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2011 r., nr [...]o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Chojnów z dnia [...] lipca 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy elektrowni wiatrowej na terenie działki nr [...] w obrębie [...], Gmina Chojnów.
W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie – Stowarzyszenie N. oparło skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa procesowego. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 31 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.
Przechodząc do meritum, należało podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej podstawowe znaczenie miała okoliczność, że zarówno sprzeciw Prokuratora Okręgowego w Legnicy, jak i wniosek Stowarzyszenia odnosił się do tego samego przedmiotu, czyli stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Chojnów z dnia [...] lipca 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego. Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności jest ocena legalności wydanej decyzji administracyjnej, czym różni się ono od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, a którego przedmiotem jest załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji orzekającej o prawach i obowiązkach strony. Tym samym za prawidłową należało uznać ocenę organu administracji orzekającego w sprawie niniejszej i zaakceptowaną przez Sąd I instancji, że w sytuacji, gdy wskutek sprzeciwu Prokuratora została wydana ostateczna decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Chojnów z dnia [...] lipca 2008 r., to wszczęcie kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Byłoby to również naruszenie, pełniącego funkcję gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji, przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (zakaz res iudicata). Pogląd ten jest tym bardziej uzasadniony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdy zarówno sprzeciw Prokuratora, jak i wniosek organizacji społecznej, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu (art. 31 § 2 k.p.a. i art. 186 k.p.a.). Warto w tym miejscu również zauważyć, że jak stwierdził trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r., II OSK 390/07, Lex nr 468719 – Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a.
Nie można także podzielić poglądu Stowarzyszenia o braku tożsamości sprawy zainicjowanej sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w Legnicy ze sprawą zainicjowaną wnioskiem Stowarzyszenia. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym, gdy występują w niej te same strony postępowania. Przy czym, należy w tym miejscu wyraźnie zaznaczyć, że chodzi tutaj o strony postępowania sensu stricto, czyli podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie administracyjne - art. 28 k.p.a. (por. rów. B. Adamiak, Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA z 2007 r., nr 1, s. 8 i 14). W takim kontekście nie ma znaczenia dla ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej, że jedno postępowanie zostało wszczęte z urzędu z inicjatywy Prokuratora Okręgowego w Legnicy, a drugie, również wszczęte z urzędu, z inicjatywy Stowarzyszenia N. jako organizacji społecznej – oba wymienione podmioty nie występowały bowiem w sprawie w roli strony właściwej, w oparciu o własny interes prawny, lecz co należy podkreślić, jako podmioty na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a. i art. 188 k.p.a.).
W nawiązaniu do powyższego za właściwą należy także uznać formę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Stowarzyszenia tj. postanowienie, zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. Wyjaśnić należy, że z dniem 11 kwietnia 2011 r. został uchylony przepis art. 157 § 3 k.p.a. przewidujący wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wprowadzony zaś art. 61a § 1 k.p.a. normujący ogólną zasadę, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje w formie postanowienia.
Ponadto, na co wskazał Sąd I instancji, prawomocnym wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 503/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Legnicy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] maja 2011 r., w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Chojnów z dnia [...] lipca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe oznacza, że w aktualnym stanie prawnym brak jest możliwości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Chojnów z dnia [...] lipca 2008 r. Organy administracji publicznej na mocy art. 170 p.p.s.a. związane są bowiem oceną prawną zawartą w powołanym wyżej wyroku z dnia 23 listopada 2011 r. (por. uchwała NSA z 7.12.2009 r., I OPS 6/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 2, poz. 18).
Z tego względu, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.