Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 239/13 (dalej wyrok z dnia 31 marca 2013 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej ŚWINB albo organ II instancji) w Kielcach z dnia [...] r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] r.) utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej PINB albo organ I instancji) z dnia [...] r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] r.) nakładające na G. i A. G. (dalej skarżący albo zobowiązani) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł z powodu uchylania się od obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego placu pod składowisko elementów prefabrykowanych wraz z urządzeniami odwadniającymi plac, podłączonymi instalacją podziemną do kraty odwadniającej przy bramie wjazdowej do firmy "[...]", zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. G. w O. Przywołany wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] r., znak [...], utrzymaną w mocy rozstrzygnięciem z dnia [...] r., znak [...], PINB nakazał zobowiązanym dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego placu pod składowisko elementów prefabrykowanych wraz z urządzeniami odwadniającymi plac, podłączonymi instalacją podziemną do kraty odwadniającej przy bramie wjazdowej do firmy "[...]" zlokalizowanych na działkach nr [...] i nr [...], przy ul. G. w O. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 198/10, a NSA orzeczeniem z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1954/10, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Ponieważ nałożony obowiązek nie został wykonany organ I instancji wezwał zobowiązanych upomnieniem z dnia [...] r., nr [...] do jego wykonania w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia.
W dniu [...] r. PINB wystawił tytuły wykonawcze nr [...] wszczynając postępowanie egzekucyjne w sprawie. W dniu [...] r. zobowiązani wnieśli zarzuty, które nie zostały uwzględnione postanowieniem z dnia [...] r., [...], utrzymanym w mocy rozstrzygnięciem z dnia [...] r., znak [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 30/13, WSA oddalił skargę od powyższego postanowienia.
W dniu [...] r. zobowiązani złożyli w organie I instancji wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego ze względu na złożenie przez Nich skargi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Strasburgu. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r., [...], odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy rozstrzygnięciem ŚWINB z dnia [...] r., [...], na które została złożona skarga do WSA w Kielcach.
W związku z brakiem wykonania obowiązku rozbiórki organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł.
Rozpatrując odwołanie od powyższego postanowienia ŚWINB podał, że zobowiązani decyzją z dnia [...] r. zobligowani zostali do rozbiórki samowolnie wybudowanego placu pod składowisko elementów prefabrykowanych wraz z urządzeniami odwadniającymi plac, podłączonymi instalacją podziemną do kraty odwadniającej. Zatem egzekucja dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej, dalej pr. bud.). Obowiązek ten nie został wykonany, więc organ I instancji zasadnie nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia, której wysokość jest na tyle dolegliwa, aby skutecznie przymusić ich do wykonania tego nakazu.
W skierowanej do WSA skardze na powyższe postanowienie zobowiązani reprezentowani przez adwokata, domagając się jego uchylenia, zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów wniesionych na postanowienie z dnia [...] r. pomimo, że z materiału dowodowego wynika, że zarzuty są zasadne i zasługują na uwzględnienie w całości oraz naruszenie art. 7 § 2 oraz art. 121 § 2 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 1289 ze zm., dalej u.p.e.a.).
W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku WSA podkreślił, że z uwagi na brak wykonania przez zobowiązanych nałożonego na Nich obowiązku, PINB był zobligowany do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, a w jego ramach do zastosowania wszystkich niezbędnych środków, mających na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Jedynym sposobem uniknięcia dalszego prowadzenia egzekucji jest zastosowanie się przez zobowiązanych do objętego tytułem wykonawczym obowiązku.
W ocenie sądu I instancji zastosowanie przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia w okolicznościach niniejszej sprawy jest mniej dolegliwe, aniżeli wykonanie zastępcze. W razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 §1 u.p.e.a.). Zatem to od zobowiązanych zależy czy wykonają nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniosą koszty nałożonej grzywny.
W ocenie Sądu, organy obu instancji w wystarczający sposób wyjaśniły przesłanki, które zdecydowały o wymierzeniu grzywny w wysokości 10 000 zł. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że środek egzekucyjny w postaci grzywny odniesie skutek dopiero wówczas, gdy będzie odczuwalny dla zobowiązanych, a ponadto nie musi odpowiadać kosztom robót związanych z wykonaniem nałożonego obowiązku.
Co do kwestii zawieszenia toczącego się postępowania egzekucyjnego ze względu na złożenie skargi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Strasburgu sąd I instancji stwierdził, że była ona już przedmiotem oceny przez WSA, który rozpoznawał skargę zobowiązanych na postanowienie ŚWINB z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego właśnie z tego powodu i prawomocnym wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 40/13 skargę tę oddalił. Podobnie prawomocny jest wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. II SA/Ke 30/13, oddalający skargi na postanowienia w przedmiocie zarzutów. Tylko sprawa o sygn. akt II SA/Ke 717/12, dotycząca odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie jest jeszcze prawomocna. Sprawa ta dotyczyła jednak kwestii procesowych, a mianowicie kiedy organ może przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Sąd I instancji zgodził się z organami, że nie może to nastąpić przed wszczęciem samej egzekucji administracyjnej. Zatem nie jest to kwestia prejudycjalna mająca wpływ na wynik niniejszego postępowania w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.).
Odnośnie zarzutu naruszenia przez organy art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), to istotnie z akt sprawy nie wynika, aby skarżący zostali powiadomieni przez ŚWINB o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków. Zdaniem sądu I instancji okoliczność ta mogłaby tylko wtedy powodować uchylenie zaskarżonego postanowienia, gdyby uchybienie przepisom procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Wpływu tego nie wykazali jednak ani reprezentowani przez fachowego pełnomocnika skarżący ani też nie da się go wywieść z analizy dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych niniejszej sprawy.
W skardze kasacyjnej z dnia [...] r. skarżący reprezentowani przez adwokata zaskarżyli wyżej przedstawiony wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi na postanowienie, pomimo że zachodziły podstawy do jego uchylenia w całości, ponieważ administracyjny organ odwoławczy naruszył następujące przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie wezwanie przez organ skarżących do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- art. 121 § 2 i 5 u.p.e.a. przez ich błędne zastosowanie, które miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że w postanowieniu z dnia [...] r. nie zostało wyjaśnione, dlaczego kwota nałożonej na Nich grzywny jest taka znaczna. Samo stwierdzenie, że grzywna powinna być wystarczająco dolegliwa nie stanowi podstawy do nałożenia jej w maksymalnej wysokości.
Skarżący zwrócili również uwagę, że organ II instancji przed wydaniem postanowienia z dnia [...] r. nie wezwał Ich do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Skarżący w przypadku wezwania Ich do zapoznania się z materiałem dowodowym jaki został zgromadzony w sprawie mogliby zgłaszać ewentualne nowe dowody, a w szczególności takie, które wykazałyby, że kwota 10 000 zł jest dla Nich znaczną sumą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Dokonując kontroli instancyjnej wyroku sądu I instancji z dnia 31 marca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej następuje w granicach skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu z urzędu przesłanek nieważności postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zapadł na skutek wniesionej przez zobowiązanych skargi od postanowienia ŚWINB z dnia [...] r. utrzymującego w mocy postanowienie PINB z dnia [...] r. o nałożeniu na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł na skutek braku wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego placu pod składowisko elementów prefabrykowanych wraz z urządzeniami odwadniającymi plac, podłączonymi instalacją podziemną do kraty odwadniającej przy bramie wjazdowej do firmy "[...]", zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych przy ul. G. w O. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które jednak nie okazały się zasadne. Jak zostało to zauważone w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 10 §1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zaistniałe uchybienie uniemożliwiło dokonanie jej konkretnych czynności procesowych. Zarówno jednak w skardze kasacyjnej, jak i we wcześniejszych pismach kierowanych do sądu I instancji strona skarżąca poza ogólnym stwierdzeniem dotyczącym braku możliwości zgłoszenia nowych dowodów świadczących o niezasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10 000 zł nie przedstawiła ani jednego takiego dowodu. Wobec tego sąd I instancji trafnie stwierdził, że zobowiązani nie wykazali wpływu zaistniałego uchybienia procesowego na treść poddanego kontroli sądowej postanowienia z dnia [...] r.
Niezasadnym okazał się także drugi podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 121 § 2 i 5 u.p.e.a. Należy w tym miejscu zauważyć, że art. 121 § 5 u.p.e.a. w ogóle nie znajdował zastosowania w sprawie, a wysokość grzywny w celu przymuszenia nałożonej na zobowiązanych została ustalona w oparciu o art. 121 § 2 u.p.e.a. Ustawodawca nie określił w tym przepisie dolnej granicy grzywny, pozostawiając podjęcie decyzji w tym zakresie organowi egzekucyjnemu, który powinien zawsze baczyć na to, aby stosowany środek egzekucyjny spełnił w zaistniałym stanie faktycznym swoją rolę. Jak zauważył sąd I instancji, organy obu instancji w wystarczający sposób wyjaśniły przesłanki którymi kierowały się wymierzając grzywnę w takiej wysokości, która jest adekwatna do zakresu nałożonego obowiązku oraz spełnia rolę dyscyplinującą, gdyż nieopłacalnym pozostaje jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji egzekwowanego obowiązku.
Mając powyższe na uwadze Sąd działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.