Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 27/17, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasta Inowrocław uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 listopada 2016 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Kujawsko-Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 listopada 2016 r., nr 94/2016, stwierdził nieważność uchwały Nr XXII/224/2016 Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 26 września 2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Inowrocławia dla obszaru położonego w rejonie ulic: Rąbińskiej i Łubinowej. Zdaniem Wojewody uchwała narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie w miejscowym planie dla terenu oznaczonego symbolem MN/U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej) minimalnej intensywności zabudowy na poziomie 0, w sposób i stopniu określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Określenie minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 0 oznacza brak zabudowy kubaturowej, tymczasem w ustaleniach dotyczących terenu ozn. symbolem MN/U wskazuje się teren, na którym możliwa jest realizacji nowej zabudowy kubaturowej. Wojewoda zwrócił tez uwagę, że ustalenie omawianego wskaźnika na poziomie 0 nie wypełnia normy wskazanej w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Powyższe uchybienie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Gmina Miasta Inowrocław w skardze na powyższe rozstrzygnięcie zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zdaniem Gminy żaden z przepisów prawa nie wskazuje, aby wprowadzenie takiego wskaźnika było niedopuszczalne. Wyznaczenie minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 0 pozwala na zagospodarowanie terenu bez konieczności realizacji zabudowy, a nie na braku możliwości zabudowy terenu. Minimalny wskaźnik intensywności zabudowy dla danego terenu należy czytać łącznie z maksymalnym wskaźnikiem intensywności zabudowy. Określenie minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy od 0,0 do 1,65 pozwala w sposób racjonalny zagospodarować teren objęty planem miejscowym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podniósł, że ogólnikowe wskazanie motywów, jakimi kierował się Wojewoda, a także brak wyjaśnienia dlaczego w ocenie organu nadzoru stwierdzone uchybienia mają charakter istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie spełnia wymogów art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia jest uzasadnienie faktyczne i prawne.
Ponadto Sąd nie podzielił do zarzutów Wojewody, że w świetle treści przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., minimalna intensywność zabudowy nie może być określona na poziomie zerowym. Ustalenie, że minimalny wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0 oznacza, że możliwe jest zagospodarowanie poszczególnych działek bez ich zabudowy. Wskaźnik powyżej zera oznaczałby zaś konieczność istnienia zabudowy na terenach, których on dotyczy.
Sąd nie zgodził się z Wojewodą, że określenie wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy na poziomie 0 wpływa na brak możliwości realizacji zabudowy kubaturowej. W ocenie Sądu taka zależność nie istnieje. Istotniejszy w tym zakresie jest bowiem wskaźnik maksymalnej, nie zaś minimalnej intensywności zabudowy, wynoszący 1,65, a więc umożliwiający zabudowę terenu.
Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie wykazało istotnego naruszenia zasad sporządzenia spornego planu i z tego względu uchylił je na podstawie art. 148 p.p.s.a.
Pełny tekst uzasadnienia zaskarżonego wyroku znajduje się na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w planie miejscowym przy określaniu minimalnej intensywności zabudowy dla terenu dopuszczającego zabudowę można przyjąć wartość "0", a w konsekwencji do niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w jego opinii z brzmienia definicji pojęcia intensywność zabudowy, określonego przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.o.p.z.p. należy wyprowadzić, że określenie intensywności zabudowy na poziomie "0" stanowi wprost o wprowadzeniu zakazu zabudowy. Jeżeli natomiast organ uchwałodawczy gminy określa przeznaczenie terenu w taki sposób, że wprowadza na danym terenie zabudowę – to jednoczesne określenie zakazu zabudowy stanowi o wprowadzeniu wzajemnie wykluczających się ustaleń (wzajemnie wykluczającego się przeznaczenia terenu – z jednej strony plan miejscowy "wprowadza" zabudowę, z drugiej natomiast jej zakazuje). Sąd I instancji błędnie przyjął, że intensywność zabudowy określona jako "0" cyt.: "oznacza, że możliwe jest zagospodarowanie poszczególnych działek bez ich zabudowy". W tym zakresie Sąd I instancji nie uwzględnił swoistej ciągłości stanowiącej istotę urbanistyki: planowanie przestrzenne – zagospodarowanie terenu – ład przestrzenny. W tym ujęciu przeznaczenie terenu (planowanie przestrzenne) określone w planie miejscowym stanowi podstawę (przesłankę) dalszych działań inwestycyjnych (zagospodarowania terenu). Plan miejscowy powinien jednoznacznie określać powinny sposób zagospodarowania terenu. To natomiast, co Sąd I instancji nazywa możliwym zagospodarowaniem poszczególnych działek wynika z niezauważonego przez Sąd przepisu art. 35 u.p.z.p., którego brzmienie wprost wskazuje, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. Możliwość rolniczego (dotychczasowego) sposobu "wykorzystywania" działek wynika wprost z przepisów rangi ustawowej, które to jednocześnie obligują do określenia wskaźników i parametrów urbanistycznych w takim przedziale, by w sytuacji określenia przeznaczenia terenu w sposób dopuszczający zabudowę prowadzić do ładu przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd Wojewódzki, orzekając o uchyleniu kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie naruszył art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ani też art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodzić się należało z wnioskiem Sądu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wymóg określenia w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, w tym maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy – został zachowany przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania uchwalonego dla terenu oznaczonego Uchwałą z 26 września 2016 r., zakwestionowaną przez Wojewodę.
Sąd Wojewódzki zaznaczył trafnie w uzasadnieniu wyroku, że ustalenie minimalnego wskaźnika na poziomie "0" oznacza możliwość zagospodarowania działek bez ich zabudowy, natomiast dla zabudowy kubaturowej istotne znaczenie ma ustalenie maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy.
Jako błędne należy natomiast uznać stanowisko organu nadzoru, że przyjęty w planie "zerowy" wskaźnik minimalnej intensywności zabudowy stanowi w istocie o wprowadzeniu zakazu zabudowy. Uwzględniając całokształt postanowień zawartych w Uchwale należało przyjąć, że ustalenie minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie "0" nie ogranicza możliwości realizacji na danym terenie zabudowy kubaturowej, gdyż dla kształtowania zabudowy kubaturowej obowiązywać będzie wskaźnik powyżej zera do maksymalnej wielkości intensywności zabudowy wskazanej liczbowo w planie. Jeżeli w analizowanym planie dopuszczono możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej, to określenie maksymalnej intensywności zabudowy na poziomie 1,65 wraz z pozostałymi wskaźnikami zawartymi w planie stanowi wystarczające określenie sposobu i stopnia zainwestowania danego terenu. Należy założyć, że dokonane przez Radę Miejską określenie maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy wynikało z potrzeby zharmonizowania przyjętego przeznaczenia terenu z istniejącą zabudową sąsiednią oraz istniejącym stanem zagospodarowania przestrzennego danego obszaru.
W uzasadnieniu Uchwały przedstawiono sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., w szczególności wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektonicznych.
Z tych względów trafna była konkluzja Sądu Wojewódzkiego, że w zaskarżanym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazano istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu zatwierdzonego przedmiotową Uchwałą.
Zaznaczyć należy, że z regulacji art. 91 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego.
Tymczasem Wojewoda ani w rozstrzygnięciu nadzorczym, ani w skardze kasacyjnej nie przedstawił argumentacji wykazującej, że skutki przyjętego w uchwale minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie zerowym wywoływać będą istotne naruszenie prawa.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie wyjaśniono z jakich względów uznano, że zakwestionowane postanowienie Uchwały w zakresie tylko minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy jest tak istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 6, że warunkowało stwierdzenie nieważności całej Uchwały.
Oczywiście nie można wykluczyć, że w okolicznościach konkretnego przypadku ustalenie w planie minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie zerowym stanowiłoby istotne naruszenie wymogu ustanowionego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., lecz taka ocena musiałaby być powiązana z całokształtem zawartych w planie regulacji dotyczących zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. W szczególności musiałoby zostać wykazane, że w konsekwencji wadliwie określonego wskaźnika intensywności zabudowy nie będzie możliwe racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę, bądź naruszony zostanie ład przestrzenny na określonym obszarze.
Ponadto zauważyć należy, że w podstawie kasacyjnej zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że nie doszło "do naruszenia zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego" podczas gdy według oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze nie wykazało "istotnego naruszenia zasad sporządzania planu". Podkreślenia zatem wymaga, że od 18 listopada 2015 r. przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – w brzmieniu nadanym przez art. 41 pkt 5 ustawy z 9 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1777) – stanowi o tym, że tylko "istotne naruszenie zasad" sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały, a zatem w niniejszej sprawie nie wystarczyło samo stwierdzenie przez organ nadzoru naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., lecz należało jeszcze wykazać, że waga tego naruszenia była na tyle istotna, iż wywoływała potrzebę stwierdzenia nieważności całej Uchwały w przedmiocie planu miejscowego.
W rozstrzygnięciu nadzorczym brak było analizy faktycznej i prawnej świadczącej o tym, że organ nadzoru rozważał wagę i skutki dostrzeżonej nieprawidłowości w zakresie ustalonego w planie wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy.
Odnosząc się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej trzeba dodać, że powołane przez autora przykłady z orzecznictwa są nieadekwatne do okoliczności rozpatrywanej sprawy. W rezultacie sformułowana teza, o zamieszczeniu w planie wykluczających się wzajemnie postanowień okazała się nietrafna.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.