Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3150/17, na skutek skargi Gminy Miejskiej [...] uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], którą, powołując się na art. 241 k.p.a., nie uwzględniono wezwania H. S. z 21 lipca 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej [...].
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] uznał, że objęta nim uchwała Rady Miasta [...] została podjęta bez podstawy prawnej, gdyż taką podstawą prawną nie mógł być ani art. 241 k.p.a., ani art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwszy z powołanych przepisów dlatego, że pisma wzywające organy stanowiące gmin do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z podjętych uchwał nie mogą być kwalifikowane jako wnioski w rozumieniu tego przepisu. Drugi z powołanych przepisów dlatego, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw od dnia 1 czerwca 2017 r. zmieniono go w ten sposób, że obecnie nie przewiduje on wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Gmina Miejska [...] w skardze wywodziła, że skoro H. S. w piśmie z 21 lipca 2017 r. domagała się zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej [...] to Rada Miasta [...] była uprawniona to wezwanie uznać za wniosek, o którym mowa w art. 241 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji uznał, że uchwała Rady Miasta [...] z [...] sierpnia 2017 r. nie została podjęta z naruszeniem prawa. W ocenie tego Sądu żądanie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może być zakwalifikowane jako wniosek w rozumieniu art. 241 k.p.a. Ponadto Sąd pierwszej instancji szeroko przedstawił sposób rozumienia istotnego naruszenia prawa w znaczeniu przyjętym w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzając, że uchwała objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, Wojewoda [...] zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego zarzucił naruszenie:
- - art. 101 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w zw. z art. 148 p.p.s.a. przez błędną wykładnię a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, iż nie stanowi istotnego naruszenia prawa (a nawet żadnego naruszenia prawa) merytoryczne rozpatrzenie wezwań do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do aktów i czynności podjętych od 1 czerwca 2017 r.,
- - art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 148 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, iż likwidacja wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym likwidacja podstaw prawnych do podjęcia uchwały rozpatrującej wezwanie co do meritum, nie stanowi istotnego naruszenia prawa kwalifikującego do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego,
- - art. 17 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw oraz art. 148 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie co doprowadziło do uznania, iż organ uchwałodawczy gminy posiada uprawnienia do rozpatrywania wezwań do usunięcia naruszenia prawa po nowelizacji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tj. po 1 czerwca 2017 r.,
- - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 148 p.p.s.a. przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że organy jednostek samorządu terytorialnego nie są zobowiązane do działania w granicach i na podstawie prawa, oraz mogą domniemywać swoje kompetencje, w przypadku braku przepisów negatywnych - zakazujących określonego działania,
- - art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 148 p.p.s.a. przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że uchwała w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może w sposób istotny naruszać prawa bowiem jest sprawą błahą, w związku z brakiem "realnego zagrożenia poważnego naruszenia interesu jednostki lub ważnego interesu prywatnego",
- - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 148 p.p.s.a. przez błędną wykładnię poprzez uznanie, że organ samorządu terytorialnego może prowadzić dowolną procedurę i w ten sposób ograniczać, prawo do szybkiego orzeczenia w sprawie lub wpływać pośrednio na treść orzeczenia, bowiem po upływie 1 roku od daty podjęcia uchwały brak jest możliwości stwierdzenia nieważności studium,
- - art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w związku z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, przez przyjęcie jako kryterium oceny kryteriów pozaprawnych, w tym dotyczących minimalnej racjonalności w odniesieniu do relacji kosztów podjętych działań do osiągniętych rezultatów, dokonywania oceny zasobów osobowych i finansowych organów nadzoru, a także zarzutu dotyczącego angażowania się przez organ nadzoru w sprawy błahe, a w konsekwencji zobowiązywanie organu nadzoru do dokonywania oceny podejmowanych uchwał w oparciu o niekonstytucyjnie i pozaustawowe kryteria,
- - art. 241 k.p.a. w zw. z art. 148 p.p.s.a. przez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, przez nieuprawnione przyjęcie, że instytucja wniosku określona w ww. przepisie, ma zastosowanie we wszystkich sprawach administracyjnych niezależnie od przepisów odrębnych i winna prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, czego skutkiem jest możliwość zastąpienia wszelkich procedur określonych w przepisach odrębnych przepisami działu VIII kpa,
- - art. 242 k.p.a. w zw. z art. 27, art. 9 i art. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że organem właściwym do rozpatrywania wniosków o zmianę obowiązującego studium jest organ stanowiący a rozpatrzenie wniosku ma prowadzić do podjęcia czynności merytorycznej, zaś rozpatrzenie wniosku zawsze stanowi czynność materialno – techniczną,
- - art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, bowiem skarga zwykła Miasta [...], jako niezasadna powinna podlegać oddaleniu.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania Wojewoda zarzucił naruszenie:
- - art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 148 p.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegającej na braku wykładni przepisów art. 17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uchylenia aktu nadzoru,
- - art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, przez przyjęcie jako kryterium oceny kryteriów pozaprawnych, w tym dotyczących racjonalności w odniesieniu do relacji kosztów do osiąganych rezultatów, zasobów osobowych i finansowych organu nadzoru, powagi problemów, zagrożenia dla jednostek lub interesu publicznego,
- - art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez nie dokonanie wykładni aktualnego brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nie uzasadnienie przyjęcia jego stosowania w brzmieniu po nowelizacji w kontekście uprawnień organów samorządu,
- - art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 148 p.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, w oparciu o ustalenia stanu faktycznego z innej sprawy, dotyczącej innego wezwania, a nawet innego organu jednostki samorządu terytorialnego, co miało istotny wpływ na wynik spraw.
We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Odnosząc się do przytoczonych podstaw kasacyjnych należy przede wszystkim wskazać, że uchwała Rady Miasta [...] z [...] sierpnia 2017 r. została podjęta w związku z pismem H. S. z 21 lipca 2017 r., w którym wzywając Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa, wynikającego z uchwalenia w dniu [...] czerwca 2017 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej [...], powołano się na art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zastrzegając, że w razie nieuwzględnienia wezwania zostanie wniesiona na studium skarga do sądu administracyjnego. Nie ulega więc wątpliwości, że wezwanie to jest skutkiem błędu polegającego na tym, iż nie uwzględniono zmian wynikających z ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) oraz treści przepisu przejściowego zawartego w tej ustawie (art. 17 ust. 2), powodujących m.in., że zaskarżenie uchwał rad gmin podjętych po 1 czerwca 2017 r. do sądu administracyjnego nie jest uzależnione od uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa.
W tej sytuacji podjęcie przez Radę Miasta [...] uchwały z [...] sierpnia 2017 r., z powołaniem się na art. 241 k.p.a., nie może być uznane za istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności tej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednocześnie jednak, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę, nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego zaskarżona uchwała w ogóle nie narusza prawa. Skoro z wezwania wynikało, że zostało ono dokonane na skutek błędnego przekonania, że jest ono konieczne w celu wniesienia skargi na uchwałę rady, Rada Miasta [...] powinna była w odpowiedzi na to wezwanie wyraźnie wskazać, że w odniesieniu do uchwały podjętej po 1 czerwca 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą nie jest przesłanką dopuszczalności skargi na uchwałę. Wskazane naruszenie prawa nie było jednak istotne, gdyż nie wywołuje negatywnych skutków wobec H. S. W szczególności w żaden sposób nie pozbawiło jej prawa do zaskarżenia uchwały Rady Miasta [...] w sprawie studium, gdyż w wezwaniu zastrzeżono, że w razie nieuwzględnienia wezwania zostanie złożona skarga do sądu administracyjnego.
Zatem, uchwała z [...] sierpnia 2017 r., której sens jest taki, że informuje się w niej, że wezwanie do zmiany studium nie zostało uwzględnione, bez wyjaśnienia, że wezwanie nie było konieczną przesłanką zaskarżenia uchwały o studium do sądu administracyjnego, była wystarczająca, aby H. S. wniosła skargę do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium.
Wobec zniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jako przesłanki dopuszczającej skargę do sądu administracyjnego, Rada Miasta [...] w razie otrzymania takiego wezwania była uprawniona i zobowiązana do odpowiedzi na to wezwanie. Wskazane obowiązek i uprawnienie wynikało z ogólnych przepisów, biorących swój początek w art. 63 Konstytucji RP, przewidującym prawo każdego składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania wniosków i skarg został określony w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego i jego jednym z zasadniczych elementów jest obowiązek rozpatrzenia, a więc udzielenia odpowiedzi na skargę i wniosek (art. 223, art. 237 i art. 244 k.p.a.).
Nie można więc czynić Radzie Miasta [...] zarzutu, że odpowiedziała na pismo, zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wręcz przeciwnie, zarzut naruszenia prawa, powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, byłby zasadny, gdyby organ administracji skierowane do niego wezwanie pozostawił bez odpowiedzi. Istotne jest też to, że jednocześnie Wojewoda nie wskazuje bardziej odpowiedniej reakcji na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tych okolicznościach nie można uznać, aby udzielenie odpowiedzi na to wezwanie, z powołaniem się na art. 241 k.p.a., stanowiło istotne naruszenie prawa uzasadniające podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały stanowiącej taką odpowiedź.
W ocenie NSA rozpoznającego sprawę Wojewoda był jedynie uprawniony do tego, aby na podstawie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wskazać, że uchwała z 30 sierpnia 2017 r. powinna poza swoją zasadniczą treścią zwierać wyjaśnienie, że w obecnym stanie prawnym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy podjętą po 1 czerwca 2017 r.
Należy podkreślić, że podejmując uchwałę z [...] sierpnia 2017 r. Rada Miasta [...] nie pozbawiła H. S. prawa do sądu w zakresie możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej [...]. Wbrew temu co zarzuca się w skardze kasacyjnej nie można uznać za pozbawienie prawa do sądu i tym samym naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, sytuacji polegającej na tym, że sąd administracyjny w razie ewentualnego uwzględnienia skargi na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z uwagi na art. 94 ustawy o samorządzie gminnym nie będzie mógł stwierdzić nieważności takiej uchwały tylko będzie mógł stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa.
Nie sposób też się zgodzić z twierdzeniem zawartym w skardze kasacyjnej, że podjęcie uchwały z [...] sierpnia 2017 r. spowodowało opóźnienie w rozpoznaniu ewentualnej skargi do sądu administracyjnego na studium. Wręcz przeciwnie, jak już zaznaczono, skoro w wezwaniu zastrzeżono, że w razie nieuwzględnienia wezwania zostanie wniesiona skarga do sądu administracyjnego to uchwała z [...] sierpnia 2017 r. nie mogła być przyczyną opóźnienia we wniesieniu skargi. Przyczyną takiego opóźnienia mogło być natomiast zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, gdyż jego podjęcie i jednocześnie brak jednoznacznego wyjaśnienia, jakie powinno być zdaniem Wojewody zgodne z prawem postępowanie Rady Miasta [...] mogło wywołać u H. S. przekonanie, że Rada będzie zobowiązana ponownie rozpoznać jej wezwanie i ewentualnie je uwzględnić. Nie jest też zrozumiałe twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakoby "wezwanie warunkowało termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego".
Zgodnie bowiem z art. 53 § 2a p.p.s.a., który w myśl art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw będzie miał zastosowanie w razie ewentualnej skargi na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej [...] uchwalone w dniu [...] czerwca 2017 r., skargę na to studium będzie można wnieść w każdym terminie.
Kolejna kwestia wymagające wyjaśnienia to to, czy Rada Miasta [...] była właściwa do podjęcia uchwały z 30 sierpnia 2017 r. W ocenie NSA, skoro w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) stanowi się, że w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to nie ulega wątpliwości, że rada gminy jest też właściwa do rozpoznania wniosku, którego istotą jest dążenie do tego, aby zmienić studium (w wezwaniu z 21 lipca 2017 r. żąda się uchylenia lub zmiany studium ale z dalszej jego treści wynika, że żąda się uchylenia studium w określonym zakresie, a więc tylko jego zmiany). Stosownie bowiem do art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana studium następuje w takim samym trybie, jak uchwalenie studium.
O zasadności skargi kasacyjnej nie świadczą błędy Sądu pierwszej instancji nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy w postaci pomyłki polegającej na stwierdzeniu w jednym miejscu uzasadnienia, że skargę na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina [...] oraz polegające na dwukrotnym błędnym powołaniu numerów uchwał podjętych w podobnych sprawach rozpatrywanych przez Sąd pierwszej instancji w tym samym dniu.
Mając powyższe na uwadze za niezasadne należy uznać te podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 85, art. 91 ust. 1 i 4, art. 94 ust. 1 oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 2 pkt 1 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 § 1 i 2 pkt 7, art. 141 § 4 i art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), art. 241 i art. 242 k.p.a., art. 9, art. 12 i art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.).
Niezasadna jest też podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804) "bowiem skarga zwykła Miasta [...], jako niezasadna powinna podlegać oddaleniu". Wskazany zarzut wynika z nieporozumienia, gdyż powołane w nim przepisy stanowią podstawę zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w razie uwzględnienia skargi i w związku z tym nie mogą być podstawą twierdzenia, że skarga powinna być oddalona. Nie można też twierdzić, że powołane przepisy zostały naruszone, skoro według art. 200 p.p.s.a. koszty postępowania zwraca się skarżącemu w razie uwzględnienia skargi, zaś w rozpoznawanej sprawie skarga właśnie została uwzględniona.
Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.