Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 281/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w Poznaniu na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w Poznaniu. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik postępowania: art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym, który miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, powinny mieć zastosowanie te przepisy (obowiązujące podczas wydania zaskarżonej decyzji), podczas, gdy w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy:
- - § 57 ustęp 1 i § 58 ustęp 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 650, poz.690), stanowiące, że pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości a dopuszczenie oświetlenia pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi wyłącznie światłem sztucznym jest możliwe jedynie wtedy, jeżeli oświetlenie dzienne nie jest konieczne lub nie jest wskazane ze względów technologicznych, bądź jeżeli jest uzasadnione celowością funkcjonalną zlokalizowania tego pomieszczenia w obiekcie podziemnym lub w części budynku pozbawionej oświetlenia dziennego poprzez zamurowanie otworów okiennych w pomieszczeniach zajmowanych przez lokatorów,
- - przepisy dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami (Dz. U. z 1950 r. Nr 36, poz. 343).
- II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania:
- 1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy t.j.:
- a) art. 7, 71 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez:
- - zaniechanie zarówno przez organy administracji państwowej, jak i Sąd pierwszej instancji podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego oraz wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy,
- - nieustalenie czasu wykonywania otworu okiennego w lokalu nr [...] i [...] w kamienicy przy ul. [...] w Poznaniu,
- - niedokonanie ustaleń w zakresie ilości lokali we wskazanym budynku przy ul. [...] 10 w czasie od powstania budynku do stanu obecnego budynku w oparciu o kwerendy dokumentów archiwalnych, opinię biegłego, zeznania poprzednich właścicieli, niepoczynienie ustaleń w zakresie niezbędnego nasłonecznienia w lokalu mieszkalnym nr [...] i [...] przy ul. [...] w Poznaniu, niedokonanie żadnych ustaleń w zakresie wpływu nakazania wykonania określonych robót budowlanych na osoby zamieszkujące lokal nr [...] i [...] przy ul. [...],
- - uznanie, że co prawda organy mogły przeprowadzić szersze postępowanie dowodowe, jednakże nie było to niezbędne w świetle wiarygodnych zeznań świadka I. J., co doprowadziło do błędnego ustalenia, że organy dokonały należytej staranności w tym zakresie,
- - pominięcie decyzji legalizacyjnej i nieodniesienie się w żaden sposób do jej charakteru,
- - uznanie za najbardziej istotne zeznania świadków (dwóch starszych kobiet), które zamieszkiwały naprzeciw ściany z otworami okiennymi i przyjęcie ich zeznań jako główne dowody w sprawie, a następnie na podstawie jedynie zeznań jednej z nich ustalenie (niedokładnego) okresu wykonania otworu okiennego,
- - nieodniesienie się i pominięcie dowodu z inwentaryzacji zatwierdzonej przez Prezydenta Miasta Poznania decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., potwierdzającej spełnienie warunków technicznych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały ludzi,
- - przyjęcie, że okno znajduje się w budynku niezgodnie z prawem, podczas gdy przepisy prawa budowlanego na podstawie istnienia budynku dopuszczały (pod pewnymi warunkami) istnienie okien w ścianie znajdującej się w granicy budynku.
- b) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, w szczególności nie podanie w sposób wyczerpujący na jakiej zasadzie WINBP w Poznaniu, uznał, że otwór okienny nie istniał do 2009 r. mimo iż nie przeprowadzono dowodu z dokumentów archiwalnych lub opinii biegłych, a ustalenia zostały poczynione jedynie w oparciu o zeznania dwóch starszych kobiet,
- c) art. 7 K.p.a. poprzez niezachowanie zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego obywateli przejawiającym się w nieuzasadnionym pominięciu interesów właścicieli lokalu nr [...] przy ul. [...] przez pozbawienie ich możliwości korzystania z lokalu z zapewnieniem odpowiedniego nasłonecznienia,
- d) art. 8 K.p.a. poprzez niezachowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (organów państwa) w ten sposób, że w sytuacji, w której występują sprzeczne interesy stron - uwzględnienie tylko jednego z interesów w zakresie o którym mowa w pkt c,
- 2. art. 141 § 4 P.p.s.a.:
- a) wobec braku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszechstronnej analizy i oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie, a w szczególności dot. kwestionowania rozstrzygnięcia,
- b) przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy przez WSA w Poznaniu, polegające na pobieżnym odniesieniu się do zarzutów skarżącej odnośnie pozbawienia dopływu światła do pomieszczenia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w innym składzie oraz obciążenie organu kosztami postępowania w całości, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Możliwe jest zatem ograniczenie się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy odnieść sie do zarzutów procesowych.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest zasadny. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101).
Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skarżącej na stronach 8-9 uzasadnienia wyroku. Abstrahując od trafności stanowiska Sądu, która nie może być skutecznie podważona z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a., zauważyć trzeba, że Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegającego na nieustaleniu w sposób dokładny, w którym roku otwory okienne powstały oraz nieprzeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącą.
Stan sprawy został przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony w zgodzie z art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zawiera stanowisko Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego, w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej.
Ustaleniu w postępowaniu administracyjnym podlegają okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. Organy ustaliły, że sporne okna zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, a otwory okienne istnieją w ścianie usytuowanej w granicy działki z działką sąsiednią. Ustalenia organów nie zostały powzięte z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Od razu warto zauważyć, że powołanie się przez skarżącą, w omawianym zarzucie, na naruszenie art. 71 K.p.a. stanowi oczywistą wadliwość, która jednak nie uniemożliwia analizy prawidłowości postępowania wyjaśniającego.
Skarżąca nie podważyła prawidłowości ustaleń organów podjętych w oparciu o szereg dowodów, w tym zeznania świadka I. J., oświadczenie J. C., pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków, dokumenty archiwalne Wydziału Urbanistyki i Architektury, pismo GEOPOZ w Poznaniu i oględziny nieruchomości.
Według tych ustaleń, kamienica przy ul. [...] nr w Poznaniu powstała w latach 60 – 70 XIX wieku. Ściana szczytowa budynku znajduje się bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, przy ulicy [...]. Działka na której znajduje się kamienica przy ul. [...] nr nie ulegała żadnym podziałom od XIX wieku. Oznacza to, że ściana w której wykuto otwory okienne zawsze znajdowała się w granicy z sąsiednią nieruchomością. Okna w lokalach nr [...] i nr [...] (zaznaczone literami D i E na zdjęciu przedstawiającym ścianę szczytową) zostały wykonane w latach 70-tych XX wieku.
W tym miejscu podkreślić należy, że w niniejszej sprawie nie można utożsamiać okresu wykonania okien oznaczonych literami D i E, będących przedmiotem niniejszej sprawy, z okresem wykonania okien A, B i C, będących przedmiotem innych postępowań. Organy obu instancji ustaliły, że okna D i E wykonane zostały w latach siedemdziesiątych XX wieku. WSA w Poznaniu zaaprobował to ustalenie. Zarzut kasacji, według którego, błędnie ustalono, że "otwór okienny nie istniał do 2009 r." nie odpowiada stanowi rzeczywiście ustalonemu w niniejszej sprawie. Nieistnienie okien do 2009 r. dotyczy okien oznaczonych literami A, B i C. Odnotować jeszcze można, że brak precyzji w sformułowaniu przytoczonego zarzutu może wynikać z tego, że w skardze kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie powtórzono w tym zakresie twierdzenia kasacji podniesione w sprawie kontroli sądowej odnoszącej się do postępowania administracyjnego, którego przedmiotem nie były okna oznaczone literami D i E. Nadto, brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających legalność wykonania otworów okiennych. Za takie dokumenty nie mogą być uznane zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych.
Ustalenie dokładnej daty, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie jest niezbędne, gdyż jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w okresie powstania okien nie obowiązywały przepisy, które umożliwiałyby wykonanie okna w ścianie usytuowanej w granicy działki budowlanej, stanowiącej ścianę oddzielenia przeciwpożarowego.
Zarówno w zakresie przedstawienia tych ustaleń, jak i w co do pozostałych wymogów dotyczących treści uzasadnienia decyzji zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja, wbrew zarzutowi kasacji, nie naruszają art. 107 § 3 K.p.a.
Skoro w sprawie ustalono, że sporne otwory okienne zostały wykonane w drodze samowoli budowlanej i naruszają przepisy techniczno-budowlane – zastosowanie znajdował przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) w związku z art. 108 i art. 103 ust. 2 tej ustawy. Brak możliwości doprowadzenia wykutych otworów okiennych do stanu zgodnego z prawem, w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, skutkował koniecznością wydania przez organy, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 51 ust. 7, nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego poprzez likwidację otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej budynku, w lokalach nr [...] i [...].
W sprawie nie mają zastosowania przepisy § 57 ust. 1 i § 58 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Wymagania wynikające z tych przepisów, dotyczące zapewnienia odpowiedniego dopływu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, stosuje się do robót budowlanych zgodnych z prawem.
Nie było także podstaw do stosowania przepisów dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami (Dz. U. z 1950 r. Nr 36, poz. 343). Ustalenie okresu wybicia okien wyklucza możliwość jego stosowania, ponadto z akt nie wynika, by przedmiotowa kamienica była objęta postanowieniami tego dekretu.
Na zakończenie odnotować należy, że w sprawach samowolnego wykonania innych otworów okiennych w budynku nr [...] przy ulicy [...] w Poznaniu zostały wydane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1176/17, z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1445/17 i z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1700/17. Zawarte w nich wypowiedzi, jakkolwiek stan faktyczny co do okresu wykonania okien jest w niniejszej sprawie odmienny, mogą być w zakresie braku możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, oraz niemożności zastosowania przepisów § 57 ust. 1 i § 58 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, traktowane w kategoriach związania wynikającego z art. 170 P.p.s.a.
W myśl tego przepisu, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z uwagi na moc wiążącą orzeczenia, wynikającą z art. 170 P.p.s.a., organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (patrz m.in. Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2018, pkt 8 do art. 170; J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001/4/63; wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt V CKN 1110/00; wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2164/15).
W tym stanie zreczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.