Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2018/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r., II SA/Ol 110/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przedmiotem sprawy jest ustalenie, na wniosek A. K., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. K. w O. W tym przedmiocie zostały wydane następujące decyzje Prezydenta O.:

1. - z dnia [...] lipca 2013 r., uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2013 r.,
2. - z dnia [...] października 2013 r., utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] września 2013 r.; wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., II SA/Ol 331/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uchylił decyzję Kolegium, które - decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. - uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia,
3. - z dnia [...] stycznia 2015 r., uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2015 r.,
4. - z dnia [...] maja 2015 r., uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] lipca 2015 r.,
5. - z dnia [...] września 2015 r., utrzymana w mocy przez Kolegium, decyzją z dnia [...] października 2015 r., wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r., II SA/Ol 1333/15 - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji,
6. - z [...] czerwca 2016 r. utrzymana w mocy przez Kolegium decyzją z dnia [...] października 2016 r., lecz - wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r., II SA/Ol 1393/16 - Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, Kolegium - decyzją z dnia [...] maja 2017 r. - uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. po raz siódmy w tej sprawie organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W zakresie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu organ ustalił sposób zagospodarowania terenu jako budowa budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej o wysokości dwóch kondygnacji + poddasze użytkowe na dz. nr [...]-[...] (drugi segment projektowanego bliźniaka będzie znajdował się na dz. nr [...]-[...]). Pierwsza kondygnacja budynku zostanie wpisana w istniejącą skarpę przy ul. E. i będzie dostępna z poziomu tej ulicy, a druga kondygnacja będzie dostępna z poziomu terenu działki objętej wnioskiem. Organ ustalił następujące warunki zabudowy: obowiązującą linię nowej zabudowy w odległości 6,5 m od krawężnika ul. E., wskaźnik powierzchni istniejącej i nowej zabudowy do powierzchni działki objętej wnioskiem - 0,37, szerokość elewacji frontowej: 6,76 - 10,14 m. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub okapu: 5,34 - 5,7 m. wysokość głównej kalenicy: 9,8 - 10,7 m w odniesieniu do ul. E., układ i nachylenie połaci dachowych: dach dwuspadowy o nachyleniu połaci 39 - 45°, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki: równoległy do frontu działki od strony ul. K..

Organ zaznaczył ponadto, że zarządzeniem nr [...] z dnia [...] września 2014 r., wyłączył z Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta O. istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. K. na dz. nr [...]-[...] oraz historyczny zespół budowlany ul. K. i historyczny układ urbanistyczny ul. K.. Z tego względu, obecnie planowana inwestycja nie jest zlokalizowana na terenie objętym formą ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz nie dotyczy obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Wskazał ponadto, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie możliwa z ul. E..

Odwołanie od tej decyzji złożył T. M., podnosząc zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016, poz. 778 ze zm.), dalej "u.p.z.p." w związku z § 5- 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), art. 60 ust. 4 u.p.z.p., art. 7,8 77 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie T. M. powtórzył w całości zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie został wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2017 r., II SA/Ol 1393/16, który wiąże organy orzekające w niniejszej sprawie z mocy art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r., Sąd ocenił, że w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji organ I instancji odniósł się do oceny i wskazań zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia 9 lutego 2016 r., II SA/Ol 1333/15. Zarzucił jednocześnie, że Kolegium nie ustosunkowało się do załączonej do pisma procesowego z dnia 5 września 2016 r. opinii specjalisty z zakresu projektowania architektonicznego dotyczącej wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej i nowej (zabudowy) do powierzchni działki przeznaczonej do zainwestowania, czym naruszyło art. 7, art. 77 art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 15 K.p.a.

W zaskarżonej rozpoznawaną skargą decyzji organ odwoławczy odniósł się do opisanej wyżej opinii oraz pisma z dnia 11 lipca 2017 r., w którym jej autor podtrzymał zajęte stanowisko i uznał, że jej treść nie wpływa na prawidłowość decyzji organu. W ocenie Sądu I instancji, zasadnie Kolegium wskazało, że autor opinii przyjął do swoich wyliczeń dane, które nie mają pokrycia w aktach sprawy, w szczególności wartości te nie były zawarte we wniosku inwestora. Co więcej, w opinii zignorowano, że inwestor podał we wniosku, iż planowana powierzchnia zabudowy to 70 m², a nie jak wyliczono w opinii – 95,62 m² lub 102,5 m². Podkreślenia wymaga, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, a nie przesądzenie o jej ostatecznym kształcie. Konkretne parametry zabudowy, w tym jej powierzchnia zabudowy, są ustalane dopiero w sporządzanym na dalszym etapie procesu inwestycyjnego projekcie budowlanym. Na niniejszym etapie można jedynie spekulować, jaka może być powierzchnia zabudowy, co nie może mieć znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zdaniem Sądu, prawidłowo również organ odwoławczy ocenił, że w stanie faktycznym sprawy zostały spełnione przesłanki warunkujące ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd przyznał, że w kwestionowanej decyzji wskaźniki nowej zabudowy zostały ustalone na poziomie wyższym niż średnie wartości wynikające z zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu, że zasadność przyjęcia parametrów w "wyższych" wartościach została uzasadniona przez organu administracji orzekające w niniejszej sprawie.

Sąd wskazał, że - zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Prawodawca dopuścił w § 5 ust. 2 wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.

1. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu załączonej do decyzji organu I instancji wynika zaś, że średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego wynosi 0,27 i występuje w przedziale od 0,15 do 0,41. Wskaźnik zabudowy dla działki objętej wnioskiem obejmuje zabudowę istniejącą i projektowaną, a inwestor zaproponował we wniosku wskaźnik 0,37. Jak słusznie zauważono, jest to wskaźnik wyższy od średniego, ale nie najwyższy. Z analizy wynika bowiem, że wyższy niż średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki występuje na 13 działkach w odniesieniu do 29 działek uwzględnionych w analizie. W związku z tym, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, było możliwe wyznaczenie wyższego wskaźnika. Z przedmiotowej analizy wynika bowiem, że działki nr [...]-[...] i nr [...]-[...] posiadają wskaźnik wyższy od wskaźnika wnioskowanego przez inwestora. Sąd zaznaczył, że organy obu instancji przekonująco wyjaśniły różnicę w ustaleniu omawianego wskaźnika na poziomie 0,20 i 0,27 we wcześniejszych decyzjach.

W ocenie Sądu, szerokość elewacji frontowej w niniejszej sprawie została ustalona zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, to jest na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jak podano w analizie, średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 8,45 m, a więc ustalenie tego parametru w przedziale 6,76 m - 10,14 m, mieści się w granicach określonych powołanym przepisem.

Sąd podzielił zawartą w analizie argumentację odnoszącą się do zasadności ustalenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przedziale 5,34 - 5,70 m. Jak podano w tym dokumencie, średnia wysokość elewacji frontowej na analizowanym obszarze wynosi 5,34 m. Fronty budynków tworzących zachodnią pierzeję ul. E. na tym obszarze wynoszą 7,5 m. Wschodnią pierzeję tej ulicy tworzą: elewacja frontowa budynku nr [...] przy ul. Ł. (na rozwidleniu z ul. E.) i elewacje tylne budynków przy ul. K. i ul. K., gdyż elewacje tylne pozostałych budynków przy ul. K. (o numerach [...]) są znacznie oddalone od ul. E., zatem nie stanową pierzei wschodniej tej ulicy. Na działce objętej wnioskiem ważne jest, oprócz stopniowania wysokości nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej, z uwzględnieniem istniejącej skarpy, równoczesne poszanowanie wzajemnej relacji wysokości nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej przy ul. E. [...].

Z tych względów, stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia, przewidującego, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1 (to jest jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.

1. 1. Wysokość spodu gzymsu/okapu dla nowej zabudowy wyznaczono w następujący sposób: od strony ul. E. [...] kondygnacje o wysokości zawartej w przedziale 5,34 - 5,7 m.

Zdaniem Sądu, nie narusza § 8 rozporządzenia, stanowiącego, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, określenie przez organ wysokości głównej kalenicy przez analogię do opisanego wyżej stopniowania wysokość nowej zabudowy. Jak podniesiono w analizie, priorytetem kształtowania nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, oprócz stopniowania wysokości zabudowy, jest układ i nachylenie połaci dachowych, dający podstawę do określenia wysokości kalenicy. Średnia wysokość kalenicy na analizowanym obszarze wynosi 8,7 m, a wysokość kalenicy zabudowy istniejącej na działce objętej wnioskiem wynosi 9,7 m - w odniesieniu do poziomu terenu ul. K. Zatem, zasadnie nakazano wysokość kalenicy kształtować w przedziale 9,8 - 10,7 m, w odniesieniu do poziomu ul. E..

Odnośnie zaś kąta nachylenia dachu podniesiono, że na obszarze objętym analizą przeważają dachy dwuspadowe o średnim nachyleniu połaci wynoszącym 37°. Z analizy tej wynika także, że budynki mieszkalne jednorodzinne przy ul. K. np. o numerach: [...] (w tym budynek inwestora i budynek skarżącego), posiadają dachy strome o nachyleniu 39° - 45° i tworzą jednorodną, obecnie już przekształconą, zabudowę historyczną. W celu ustalenia kąta nachylenia połaci dachowych projektowanej inwestycji jak najbardziej zbliżonego do nachylenia połaci zabudowy istniejącej na działce objętej wnioskiem, ustalono dach stromy dwuspadowy o nachyleniu połaci w przedziale 39° - 45°. Kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki równoległy do frontu działki od strony ul. K..

Prawidłowo też ustalono obowiązującą linię nowej zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy, w odległości 6,5 m od krawężnika ul. E.. Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji uznał, że niezasadne są zarzuty skarżącego naruszenia przez organ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 5 - § 8 rozporządzenia, gdyż organ przekonująco uzasadnił, dlaczego wskaźniki pokreślone w tych przepisach rozporządzenia zostały ustalone z odstępstwami od wartości średnich obowiązujących w obszarze analizowanym.

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Z sentencji decyzji organu I instancji z dnia 27 czerwca 2017 r. wynika wprost, że projekt tej decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną. Natomiast niezałączenie projektu do decyzji nie może stanowić o naruszeniu powołanego wyżej przepisu.

Zdaniem Sądu, bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji ma okoliczność zaniechania doręczenia skarżącemu zarządzenia Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia [...] września 2014 r., które jest ogólnie dostępnie w Biuletynie Informacji Publicznej organu I instancji. Zauważyć należy, że obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa, a skarżący również nie wskazał podstawy materialnej tego żądania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., należy podnieść, że skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza przepisów prawa materialnego, to okoliczność, że jest zgodna z interesem inwestora nie może stanowić o naruszeniu interesu społecznego. Podkreślić należy, że skarżący nie wyjaśnił przekonująco, na czym polega naruszenie interesu społecznego i nie podniósł ponadto, że kwestionowana decyzja w jakikolwiek sposób ogranicza jego interes prawny. Dodać należy, że skarżący nie zakwestionował twierdzenia organu I instancji, że obszar oddziaływania spornej inwestycji ograniczy się wyłącznie do działki inwestora i działki pp. M. W ocenie Sądu nie został też w rozpoznawanej sprawie naruszony art. 8 k.p.a. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Organ I instancji nie zmienił zajętego w sprawie stanowiska, gdyż każdorazowo ustalał warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Okoliczność zaś, że z uwagi na różnice w sporządzanych dla tych decyzji analizach funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym (uzasadnionych przez ten organ), ustalano niektóre parametry w wartościach nieznacznie różniących się, nie stanowi o naruszeniu cytowanych wyżej przepisów.

Organy obu instancji nie naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., gdyż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie jest zupełny i został wyczerpująco rozpatrzony. W szczególności, organy obu instancji ustosunkowały się do przedłożonej przez skarżącego opinii i opinii uzupełniającej oraz prawidłowo oceniły ich znaczenie w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł T. M., opierając ją na podstawach naruszenia:

1. 1. prawa materialnego, tj.:
2. - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez aprobatę przyjęcia przez organy obu instancji wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy do powierzchni działki objętej wnioskiem na poziomie dwukrotnie przekraczającym rzeczywisty średni wskaźnik tej wielkości na obszarze objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,
3. - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez aprobatę ustalenia przez organy obu instancji wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy na poziomie znacznie przekraczającym wskaźnik tego typu dla budynków znajdujących się na obszarze objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy brak jest w niniejszej sprawie dostatecznych podstaw do przyjęcia tego wskaźnika we wskazanym wymiarze na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej,
4. - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez aprobatę ustalenia przez organy obu instancji wskaźnika górnej wysokości elewacji frontowej nowej zabudowy na poziomie prawie dwukrotnie przekraczającym tego typu wskaźnik w budynkach znajdujących się na obszarze objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji, gdy brak jest w niniejszej sprawie dostatecznych podstaw do przyjęcia tego wskaźnika we wskazanym wymiarze na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej,
5. - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez aprobatę ustalenia przez organy obu instancji wskaźnika wysokości główniej kalenicy w wysokości prawie dwukrotnie przewyższającej taką wysokość na dachach budynków znajdujących się na analizowanym obszarze, na którym średnia wysokość górnej kalenicy wynosi ok. 6 m oraz aprobatę ustalenia przez organy obu instancji kąta nachylenia dachu nowej zabudowy na poziomie znacznie przekraczającym tego typu wskaźnik w budynkach znajdujących się na obszarze objętym analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji, gdy brak jest w niniejszej sprawne dostatecznych podstaw do przyjęcia tego wskaźnika we wskazanym wymiarze na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej,
6. - art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną weryfikację spełnienia wymogu formalnego decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] czerwca 2016 r., do której nie załączono projektu tej decyzji, w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie zwalnia organu z tego obowiązku, nawet w przypadku kolejno wydawanej decyzji w danej sprawie;
7. 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
8. - art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2017 r. nie została wydana z naruszeniem interesu społecznego, mimo, iż utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, który zastosował prawo materialne jedynie pod kątem interesu indywidualnego obywatela, podczas gdy analiza niniejszej sprawy ewidentnie wskazuje na fakt, iż SKO w O. dokonywało za każdym razem aprobaty bezpodstawnie zmienianych przez organ I instancji wielkości średnich wskaźników przyjmowanych każdorazowo w innym wymiarze w wydawanych decyzjach jedynie w celu dostosowania wydanych orzeczeń do zamiarów inwestora, mimo, iż na analizowanym terenie nie zaszły we wskazanym zakresie żadne zmiany,
9. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zarówno SKO w O., jak i organ I instancji nie dokonały w toku rozpoznawania niniejszej sprawy odmiennych sformułowań niż uprzednio przez te organy przyjęte w tożsamym stanie faktycznym i prawnym oraz nie dostosowały istotnych w niniejszej sprawie reguł dotyczących warunków nowej zabudowy jedynie do zamiarów inwestora mimo, iż organy obu instancji dokonywały za każdym razem aprobaty bezpodstawnie zmienianych przez organ I instancji wielkości średnich wskaźników przyjmowanych każdorazowo w innym wymiarze w wydawanych decyzjach, podczas gdy na analizowanym terenie nie zaszły we wskazanym zakresie żadne zmiany,
10. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz znajdujących się w aktach sprawy opinii niezależnego specjalisty z zakresu architektury urbanistycznej z dnia 23 sierpnia 2016 r. oraz opinii uzupełniającej z dnia 11 lipca 2017 r., z matematycznych wyliczeń których wynika, iż rzeczywisty wskaźnik powierzchni istniejącej i nowej zabudowy do powierzchni działki nr [...] wyniesie przy 0.42-0.43, a nie 0.37, jak wskazuje na to decyzja organu I instancji,
11. - art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organy obu instancji uczyniły zadość wytycznym wyrażonym przez ten Sąd w wyroku z dnia 9 lutego 2016 r., II SA/Ol 1333/15, w którym Sąd ten stwierdził m.in. że "niezbędne jest przekonujące i precyzyjne wykazanie w uzasadnieniu decyzji, że warunki zabudowy na działce inwestora zostały ustalone prawidłowa, rzetelnie i były uzasadnione okolicznościami faktycznymi tej sprawy. Wskazanie konkretnych okoliczności, uzasadniających odstąpienie od wyznaczenia poszczególnych parametrów na podstawie średnich, jest tym bardziej istotne, gdy organ I instancji zmienia w kolejnych decyzjach wartości niektórych parametrów i dane, na podstawie których ustala warunki zabudowy",
12. - art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organy obu instancji uczyniły zadość wytycznym wyrażonym przez ten Sąd w wyroku z dnia 24 stycznia 2017 r., II SA/Ol 1393/16, w którym Sąd ten stwierdził m.in., że "W tym stanie sprawy, w sytuacji gdy przedmiotem różnej oceny w poszczególnych wydawanych w tej sprawie decyzjach były podawane różne wielkości wskaźników nowej zabudowy, nie może budzić wątpliwości, że okoliczności te winny być wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości, jak również wyjaśnienie z jakiego powodu w kolejnych analizach przeprowadzanych dla planowanej inwestycji podawane wskaźniki różniły się, jak również należało wyjaśnić z uwagi na jakie okoliczności i warunki stwierdzone w obszarze analizowanym, który - w ocenie Sądu - został ustalony w decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2016 roku w sposób prawidłowy, praktycznie wszystkie wskaźniki nowej zabudowy zostały ustalone na poziomie znacznie wyższym niż średnie w obszarze analizowanym, co dotyczy zarówno wskaźnika nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości górnej kalenicy."

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazane sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Sądem I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż wydając powyższą decyzję organ I instancji nie tylko zignorował wytyczne określone przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z dnia 27 maja 2014 r., II SA/Ol 331/14 oraz w szczególności z 9 lutego 2016 r., lI SA/Ol 1333/15 i z 24 stycznia 2017 r., II SA/Ol 1393/16, po raz kolejny modyfikując jedynie na potrzeby inwestora opracowaną wcześniej analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez kolejną zmianę wyników średnich wskaźników większości parametrów na korzyść inwestora, w stosunku do pierwotnie opracowanej analizy w sytuacji, gdy na przedmiotowym obszarze nie zaszły w tym zakresie żadne zmiany.

Skarżący wskazał, iż wskaźnik powierzchni zabudowy w kolejno wydawanych przez organ I instancji decyzjach zmieniał się następująco: 0.18 - decyzja z [...] lipca 2013 r. oraz [...] maja 2015 r., 0.28 - decyzja z [...] października 2013 r. oraz [...] stycznia 2015 r., 0.27 - decyzja z [...] września 2015 r., 0.20 - decyzja z [...] czerwca 2016 r., 0.27 - decyzja z [...] czerwca 2017 r. Organ uzasadniając te zmiany, przytaczał argumentację nie mającą poparcia w obowiązujących przepisach prawa (włączenie dróg publicznych do wyliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla budynków znajdujących się na obszarze analizowanym w decyzjach z [...] października 2013 r. oraz [...] stycznia 2015 r., nadanie wiążącego charakteru parametrom wskazywanym przez nowy program komputerowy posiadany przez organ o nazwie Miejski System Informacji Przestrzennej Miasta O.), a także każdorazowo zmieniał zakres analizowanego obszaru, wskazując w kolejno wydawanych decyzjach każdorazowo na inne budynki jako uzasadnienie przyjęcia poszczególnych wskaźników nowej inwestycji budowlanej.

Wartość średniego wskaźnika zabudowy analizowanego obszaru w zaskarżonej decyzji została przyjęta w wymiarze 0.27, a więc nie tylko odmiennym od pierwotnego, ale przede wszystkim bardzo znacząco odbiegającym od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla budynków znajdujących się na obszarze analizowanym w uprzednio wydanych przez ten organ decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r.

Analogiczna sytuacja ma miejsce także w odniesieniu do przyjęcia przez organ I instancji wartości także innych średnich wskaźników, i tak: wskaźnik średniej szerokości elewacji frontowej - 8,45 m, podczas gdy w kolejno wydawanych w niniejszej sprawie decyzjach wskaźnik ten wynosił odpowiednio: 8.75 m, 8.4 m, 8.4 m, 8.4 m, 8.54; wskaźnik średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - 5.34 m, podczas gdy w kolejno wydawanych w niniejszej sprawie decyzjach wskaźnik ten wynosił odpowiednio: 3.75 m, 5.31 m, 5.31 m, 5.31 m, 5.32 m, wskaźnik średniej wysokości głównej kalenicy - 8.7 m, podczas gdy w kolejno wydawanych w niniejszej sprawie decyzjach wskaźnik ten wynosił odpowiednio: 7.8 m, 8.7 m, 8.7 m, 8.7 m., 8,7 m. Organ I instancji, na skutek znajdującej się w aktach sprawy opinii niezależnego specjalisty z zakresu architektury, zmienił jednocześnie także wartość szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji budowlanej, zmniejszając jej wartość na potrzeby postępowania do przedziału 6,76 -10,14 m.

Skarżący podniósł także, iż w niniejszej sprawie zarówno organ I, jak i II instancji nie były w stanie ustosunkować sie merytorycznie do znajdującej sie w aktach sprawy opinii z dnia 23 sierpnia 2016 r. sporządzonej przez niezależnego specjalistę z zakresu projektowania architektonicznego P. O. z której jednoznacznie wynika, iż wielkość wskaźnika istniejącej i nowej zabudowy, nawet przy przyjęciu minimalnych wartości poszczególnych jej parametrów, osiągnie wartość 0.42, przez co przewyższy ona dwukrotnie średni wskaźnik tego parametru na obszarze analizowanym. Organ nie przedstawił żadnych konkretnych zarzutów w stosunku do zawartych w niej wyliczeń, wskazując jedynie na brak w aktach sprawy uzyskanych w wyniku ich przeprowadzenia parametrów, co nie jest logiczne choćby z uwagi na fakt, iż parametry te wynikają oczywiście z zasad matematyki oraz założeń architektoniczno-budowlanych, a więc dziedziny z zakresu której opiniujący posiada specjalistyczną wiedzę i wykształcenie.

Skarżący podkreślił, iż w każdej kolejno wydawanej decyzji zmieniany był zarówno obszar objęty analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i uzasadnienia kolejno przyjmowanych przez organ wartości odnoszących się do średnich wskaźników budynków znajdujących się na analizowanym terenie. W zaskarżonej decyzji organ I instancji tym razem całkowicie zaniechał uzasadnienia przyjętego przez siebie w tym zakresie stanowiska, stad trudno przyjąć, czy tożsamy jest on z zaakcentowanym przez WSA w Olsztynie ustalonym obszarem analizy wynikającym z decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016, poz. 778 ze zm.) w związku z § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do każdego ustalonego przez organ wskaźnika nowej zabudowy, prawidłowo uznając, że organy administracji nie naruszyły w tym zakresie wskazanych przepisów. Wprawdzie wskaźniki nowej zabudowy zostały ustalone na poziomie wyższym niż średnie wartości wynikające z analizy zagospodarowania działek znajdujących się w obszarze analizowanym, lecz nie przekraczają one wartości dopuszczalnych, określonych w przepisach § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ustalenie wskaźników zabudowy o wyższych wartościach zostało przez organy racjonalnie uzasadnione w okolicznościach faktycznych tej sprawy.

Niezrozumiały jest sformułowany w petitum skargi kasacyjnej zarzut "naruszenia przez Sąd I instancji art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną weryfikację spełnienia wymogu formalnego decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] czerwca 2016 r., do której nie załączono projektu tej decyzji". Przedmiotem skargi w tej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta O. z dnia [...] czerwca 2017 r. Decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2016 r. została uchylona decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2017 r. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej (punkt V) wynika wprawdzie, że ten sam zarzut dotyczy decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., lecz w tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że projekt tej decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy.

Ponadto z przepisu tego nie wynika, aby organ miał obowiązek doręczania stronie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Projekt ten sporządza uprawniona osoba w celu przedłożenia go właściwym organom do uzgodnień (art. 53 ust. 3-5a i 5d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Może być on zmieniany i uzupełniany w zależności od wyniku uzgodnień. Stronom postępowania doręcza się jedynie decyzję wydaną przez organ administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w tej sprawie również naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. W szczególności nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaakceptowanie decyzji, która została wydana jedynie w interesie inwestora z pominięciem interesu społecznego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ uwzględnił wniosek inwestora, uznając jego słuszny interes w realizacji przysługującego mu prawa do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy) i działając w granicach prawa.

Skarżący kasacyjnie miał prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy), które to prawo realizował, wnosząc liczne odwołania i skargi do sądu administracyjnego. Przy czym, Sąd I instancji słusznie podkreślił, że nie wskazał on konkretnie, w jaki sposób zaskarżona decyzja narusza interes społeczny, zwłaszcza, że żadna inna strona tego postępowania nie kwestionowała decyzji ustalających warunki zabudowy w tej sprawie. Ponadto skarżący może podnosić tylko zarzuty dotyczące naruszenia swojego interesu prawnego, a nie innych, bliżej nieokreślonych osób, albowiem nie ma upoważnienia do działania w ich imieniu.

W ramach zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. podniesiono, iż w tej sprawie organy wydały w tożsamym stanie faktycznym i prawnym szereg decyzji o warunkach zabudowy, dokonując ciągłej modyfikacji wskaźników zabudowy na korzyść inwestora. Zarzut ten jest nietrafny, ponieważ przedmiotem skargi w tej sprawie jest jedynie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta O. z dnia [...] czerwca 2017 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, poprzednie decyzje wydane w tej sprawie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Sąd administracyjny dokonał kontroli pod względem zgodności z prawem wskazanych decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. i z dnia [...] czerwca 2017 r. i sposób szczegółowy odniósł się do zawartych w nich ustaleń i ich uzasadnienia. Wskaźniki zabudowy ustalone przez organ I instancji w poprzednio wydanych decyzjach w tej sprawie nie były przedmiotem oceny Sądu w tej sprawie. Dodać należy, iż z zestawień poszczególnych wskaźników zabudowy przedstawionych w skardze kasacyjnej wynika, że wcale te różnice nie były tak istotne, jak stara się to wykazać strona skarżąca kasacyjnie, a wręcz często takich różnic nie było, a ponadto zaistniałe różnice np. w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy organ racjonalnie uzasadnił.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz opinii specjalisty z zakresu architektury urbanistycznej z dnia 23 sierpnia 2016 r. oraz opinii uzupełniającej z dnia 11 lipca 2017 r. Ustalenia przedłożonych przez skarżącego opinii urbanistycznych podważył skutecznie organ odwoławczy, jaki i Sąd I instancji, kwestionując przyjętą w tych opiniach powierzchnię planowanej zabudowy, która jest niezgodna z danymi podanymi przez inwestora we wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela tę ocenę.

Nie mogą prowadzić do zamierzonego skutku również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organy obu instancji uczyniły zadość wytycznym wyrażonym przez ten Sąd w wyrokach z dnia 9 lutego 2016 r., II SA/Ol 1333/15 i z dnia 24 stycznia 2017 r., II SA/Ol 1393/16. W uzasadnieniach tych wyroków Sądy wskazały na konieczność wykazania przez organy w uzasadnieniu decyzji, z jakich powodów wszystkie wskaźniki nowej zabudowy zostały ustalone na poziomie wyższym niż średnie wskaźniki w obszarze analizowanym. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż organy uczyniły zadość temu obowiązkowi, racjonalnie uzasadniając ustalenie wskaźników w przyjętej wysokości, znajdującej się w granicach wartości dopuszczalnych, określonych w przepisach § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.