Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1237/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. F. i P. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., znak [...] uchylającą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono D. M. pozwolenia na dobudowę budynku mieszkalnego oraz budowę ogrodzenia od strony ul. [...] na działce nr [...], położonej w [...] przy ul. [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że z uwagi na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) dalej w skrócie jako P.p.s.a., dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji związany był oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 190/17 oddalającym skargę kasacyjną D. M. i K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2194/15.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej w skrócie GINB) zasadnie uznał, że w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a., jak również nie zaszły inne kwalifikowane wady prawne skutkujące wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego.
Wyjaśniono, że organ odwoławczy kontrolując zgodność inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 z późn. zm.) zwanego dalej rozporządzeniem wskazał, że elewacja południowa bez otworów okiennych i drzwiowych znajduje się w granicy z działką nr [...] i przylega do istniejącego na tej działce budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. Jednakże w aktach sprawy znajduje się zgoda ówczesnej właścicielki działki nr [...] na lokalizację spornej inwestycji przy granicy działki. Z projektu zagospodarowania działki wynika również, że planowana dobudowa budynku mieszkalnego objęta projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2002 r. usytuowana jest w granicy z działką nr [...], a w jej elewacji północnej zaprojektowano w przyziemiu dwa otwory okienne w ścianie znajdującej się w granicy z działką nr [...].
Usytuowanie ww. otworów okiennych w projektowanej dobudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) oraz § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia.
GINB podniósł, że stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji z uwagi na powyższe naruszenie prawa, po upływie ponad 16 lat od jej wydania pozostawałaby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby to elementarne poczucie sprawiedliwości. Organ przeanalizował okoliczności niniejszej sprawy wyraźnie wskazując, że J. K. i J. K. ówcześni właściciele działki nr [...] na taką formę i usytuowanie spornej inwestycji godzili się (zgoda z dnia [...] października 2001 r.) i jej nie kwestionowali. Analogiczne stanowisko (przez okres blisko 7 lat) zajmowali następcy prawni będący obecnie skarżącymi W. i P. F. - aż do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji.
W związku z tym Sąd uznał, że organ wydał rozstrzygnięcie zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. F. i P. F., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie:
- 1) art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w sprawie w orzeczeniu sądu - wyroku NSA z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 190/17;
- 2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a. w związku z art. 2 i 6 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji po upływie ponad 16 lat od jej wydania pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby to elementarne poczucie sprawiedliwości;
- 3) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną ocenę prawną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji stwierdzenie braku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i oddalenie skargi.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.
Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań zawartych w tej sprawie w wyroku NSA z 21 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 190/17.
Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i GINB uwzględnili wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji zacytował fragment uzasadnienia ww. wyroku NSA celem wykazania, że zarówno ocena prawna jak i wskazania zawarte w tym wyroku zostały w sprawie uwzględnione. Trafnie w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny skupił się na kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie oceny, czy w okolicznościach tej sprawy upływ okresu 16 lat ma znaczenie, a jeżeli tak to jakie jest to znaczenie dla zakwalifikowania niewątpliwych odstępstw od przepisów technicznych w zakresie zaprojektowania w ścianie przyziemia zlokalizowanej w granicy z działką sąsiednią o numerze [...] dwóch otworów okiennych. Co ważne, w tej sprawie ocena obejmowała projekt budowlany przewidujący wykonanie ww. otworów, a nie samą realizację inwestycji na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę.
Ewentualna realizacja inwestycji z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego może być przedmiotem odrębnego postepowania uregulowanego w art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.).
Sąd pierwszej instancji dokonał oceny, czy w tej sprawie miał miejsce znaczny upływu czasu i czy trafnie GINB uznał upływ 16 lat jako przesłankę wyłączającą uznanie naruszenia prawa w postaci rażącej. Organ administracyjny stwierdził, że okoliczności tej sprawy, tj. posiadania przez inwestorkę w dacie uzyskania pozwolenia na budowę tytułu prawnego do terenu inwestycji; uzyskania przez inwestorkę prawa służebności przechodu i przejazdu po m.in. działce nr [...] wzdłuż elewacji południowej budynku mieszkalnego na działce nr [...]; realizacja inwestycji na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego oraz zgodnie z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terminu; uzyskanie zgody właścicieli działki nr [...] J. K. i J. K. na wykonanie okien zgodnie z projektem budowlanym (wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie na oświadczeniu z 5 października 2001 r. właściciele ci wyraźnie wskazali, że udzielili zgodę na lokalizację budynku w granicy z ich działką po zapoznaniu się z projektem technicznym budynku sporządzonym na indywidulane zamówienie); uzyskania zgody na realizację takiej inwestycji przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i wreszcie upływu okresu 16 lat od daty wybudowania budynku na podstawie pozwolenia na budowę z [...] lipca 2002 r. nr [...] - stanowią niewątpliwie podstawy do stwierdzenia, że pozwolenie na ww. budowę zostało wydane z naruszeniem prawa, ale nie było to rażące naruszenie prawa.
Stanowisko to w pełni zaakceptował Sąd pierwszej instancji wskazując dodatkowo, że także następcy prawni po J. i J. K., W. i P. F. przez 7 lat akceptowali stan polegający na usytuowaniu okien w granicy z ich działką. Wprawdzie ani GINB, ani też Sąd pierwszej instancji nie dokonywał oceny, czy okres dłuższy niż 16 lat (np. 30 lat) bardziej uzasadniałby odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji z 29 lipca 2002 r. nr [...], jednakże brak w tym zakresie szczegółowych rozważań nie stanowi o wadliwości zaskarżonego wyroku lub wydania go niezgodnie ze wskazaniami i oceną prawną zawartą w wydanym w tej sprawie wyroku NSA z 21 listopada 2017 r. Skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach tej sprawy okres 16-letni jest wystarczający do uznania braku zaistnienia przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to brak odrębnej oceny upływu dłuższego okresu stanowi okoliczność nie mająca istotniejszego znaczenia.
Mając powyższe na uwadze należy także stwierdzić, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a. w związku z art. 2 i art. 6 Konstytucji RP oraz w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 16 lat od jej wydania pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sprawie perspektywa czasowa podjętych działań oraz naruszałoby to poczucie sprawiedliwości.
Zasada pewności obrotu prawnego jest jedną z zasad, jaką w tej sprawie wzięto pod uwagę. Tak organ administracyjny, jak i Sąd pierwszej instancji dokonał również oceny, czy niewątpliwie wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającej projekt budowlany przez Starostę [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] z naruszeniem prawa uzasadnia uznanie, że tak wydana decyzja po 16 latach jej obowiązywania powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Porównując wartości, jakie legły u podstaw oceny zasady praworządności i zasady pewności obrotu prawnego, nie naruszył prawa Sąd pierwszej instancji przyjmując w okolicznościach tej sprawy pierwszeństwo zasadzie pewności obrotu prawnego. Decyzja z dnia [...] lipca 2002 r. wywołała określone skutki prawne zaakceptowane przez strony i na jej podstawie tak inwestor jak i pozostałe strony mogły uważać, że ukształtowany tą decyzją stan prawny jest prawidłowy.
Skoro strony najbardziej zainteresowane, tj. właściciele działki nr [...] akceptowali wybudowany na podstawy ww. decyzji obiekt budowlany, to należy ocenić, że także i dla nich takie rozwiązanie było w pełni akceptowalne. Niewątpliwie wyrażając taką zgodę właściciele działki nr [...] zgodzili się na ograniczenie swoich praw.
W związku z powyższym należy wskazać, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 156 § 2 K.p.a. stwierdzając, że upływ 16 lat stanowi wystarczający okres czasu do odmowy unieważnienia decyzji z [...] lipca 2002 r. Sąd nie naruszył również art. 158 § 2 K.p.a. Jak bowiem wynika z kilkukrotnie przywoływanego wyroku NSA z 21 listopada 2017 r. upływ czasu od dnia wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany miał zostać w tej sprawie oceniony jako przesłanka pozwalająca na stwierdzenie, czy zaistniał stan rażącego naruszenia prawa. Art. 158 § 2 K.p.a. stosuje się wówczas, gdy dana decyzja jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a., ale z powodu upływu czasu lub wywołania nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności. Skoro w tej sprawie nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa ani też którakolwiek inna przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., to prawidłowo ani GINB ani też Sąd pierwszej instancji nie stosowali art. 158 § 2 K.p.a.
W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, zawierającym jedną z naczelny zasad ustrojowych, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zaskarżony wyrok ani nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, ani też kierowania się w działalności organów państwa zasadą urzeczywistniania sprawiedliwości społecznej. Także strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, na czym miałoby polegać naruszenie tych zasad przez Sąd pierwszej instancji. Także nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 6 Konstytucji RP, który prawdopodobnie został omyłkowo wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej. Przepis ten zapewnia w Rzeczypospolitej Polskiej równy i powszechny dostęp do dóbr kultury będących źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju, a także zobowiązuje do udziela pomocy Polakom zamieszkałym za granicą w zachowaniu ich związków z narodowym dziedzictwem kulturalnym. Przedmiot tej sprawy nie pozostaje w jakimkolwiek związku z tym przepisem konstytucyjnym.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13, opub. w OTK-A 2015/5/62 stwierdził, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku zaakceptował konieczność dokonania przez ustawodawcę prawnej regulacji upływu czasu jako przesłanki uniemożliwiającej eliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach tej sprawy naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego, a tym samym Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z naruszeniem stanowiska zajętego w ww. wyroku przez Trybunał Konstytucyjny.
Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną ocenę prawną stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji stwierdzenie braku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że argumentacja o rażącym naruszeniu prawa została zawarta w decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. i na tej podstawie, tj. argumentacji zawartej w tej decyzji należałoby zarzucić organowi oraz Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej oceny prawnej stanu faktycznego sprawy i błędne uznanie, że nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji.
Ustosunkowując się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że decyzja GINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] nie mogła być podstawą do dokonywania ustaleń tak w postępowaniu administracyjnym jak również przez Sąd pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2194/15 uchylił ww. decyzję, a skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku została przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 190/17 oddalona. W związku z powyższym prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja administracyjna nie mogła być podstawą do dokonywani ustaleń tak co do stanu faktycznego sprawy jak i wykładni przepisów prawa materialnego.
Mając na względzie powyższe argumenty Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 204 P.p.s.a. w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje - w razie złożenia w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną zawierającą stosowny wniosek – organowi, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę lub stronie skarżącej przed sądem pierwszej instancji, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok uwzględniający skargę. Nie ma podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestniczki D. M.