Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 lutego 2018 r., II SA/Ol 749/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Olsztynie oddalił skargę E. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (WMWINB) z [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia w sprawie rozbiórki obiektu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ("organ I instancji", "PINB"), na podstawie art. 119 § 2, art. 121 § 4 i 5, art. 122 i art. 64a § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 10 oraz art. 17 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2016, poz. 599 ze zm., Upea), nałożył na E. Z. grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z [...] sierpnia 2016 r. w wysokości 49.032 zł, obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w kwocie 68 zł oraz wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 7 dni.
W uzasadnieniu swego postanowienia PINB wskazał, że działając jako wierzyciel, skierował do zobowiązanej upomnienie wzywające do wykonania obowiązku, który nałożył decyzją z [...] czerwca 2013 r., nakazującą rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach zewnętrznych 6,0 m x 7,0 m, wybudowanego na działce nr [...] w obr. [...] gm. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ powiatowy podał, że zobowiązana wnosiła zarzuty przeciwko prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu, jednak postanowieniem z [...] września 2016 r. PINB uznał je za bezzasadne, a WMWINB utrzymał to postanowienie w mocy. PINB uznał, że wobec bezczynności zobowiązanej, zobligowany jest do zastosowania środka egzekucyjnego – grzywny w celu przymuszenia. Organ I instancji przedstawił też sposób jej wyliczenia w myśl z art. 121 § 5 Upea.
Kolejno sąd wojewódzki wskazał, że E. Z. wywiodła zażalenie na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w wyniku rozpatrzenia tegoż zażalenia, powołanym na wstępie postanowieniem z [...] lipca 2017 r. WMWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając w całości stanowisko organu egzekucyjnego.
Organ II instancji wskazał, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest prawomocna. Wyrokiem z 21 marca 2017 r., II SA/Ol 78/17, prawomocnie oddalona została również skarga E. Z. na decyzję z [...] listopada 2016 r., odmawiającą zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę. WMWINB podkreślił, że decyzja nakazowa PINB z [...] czerwca 2013 r. pozostaje w obrocie prawnym, wobec czego organ egzekucyjny jest zobligowany do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organ II instancji zauważył, że w aktualnym stanie prawnym cena 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Komunikacie z [...] maja 2017 r. w sprawie ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2017 r. wynosi 4424 zł. Uwzględnienie wyższej stawki ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego przez organ II instancji skutkowałoby wymierzeniem zobowiązanej wyższej kwoty grzywny, a więc rozstrzygnięciem na niekorzyść wnoszącej zażalenie, czego zakazuje art. 139 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257, K.p.a.).
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze E. Z. domagała się uchylenia postanowienia WMWINB w przedmiocie grzywny, podnosząc argumenty jak w zażaleniu. Przekonywała, że możliwa jest zmiana decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 154 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę WMWINB wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Olsztynie oddalił skargę.
W motywach swego wyroku sąd wojewódzki stwierdził, że był związany rozstrzygnięciami zawartymi w powołanych prawomocnych decyzjach i nie mógł ich negować. Aktualny zatem pozostawał obowiązek rozbiórki, a wobec bezczynności skarżącej, organ egzekucyjny musiał zastosować środek dyscyplinujący w celu zapewnienia przestrzegania prawa i doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem.
Zdaniem sądu pierwszej instancji wysokość nałożonej grzywny pozostaje w zgodzie z metodą jej wymierzenia określoną w art. 121 § 5 Upea, tj. wymiary budynku (jego powierzchnia użytkowa) zostały recypowane z decyzji nakazowej o rozbiórce, zaś cena 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2016 r. wynika z komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z [...] lutego 2017 r. w sprawie ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2016 r.
W ocenie tegoż sądu na legalność wymierzenia grzywny w celu przymuszenia nie mógł mieć jakiegokolwiek wpływu fakt wydania przez WMWINB decyzji o odmowie zmiany decyzji nakazowej w przedmiocie rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej. Eksponowano w wyroku, że w ramach postępowania egzekucyjnego nie bada się zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie miała też znaczenia w sprawie kwestia zmiany zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, E. Z. Zaskarżonemu w całości orzeczeniu zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, "w szczególności": art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., Ppsa), art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 lit. c Ppsa.
Skarżąca kasacyjnie wnosi o zmianę wyroku i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie informuje, że wnosi o rozpoznanie "skargi" na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że w chwili obecnej zabudowa, którą strona skarżąca posiada na działce i co do której wydany jest prawomocny nakaz w przedmiocie nakazu rozbiórki, jest zgodna z aktualnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym – w ocenie skarżącej kasacyjnie – bez przeszkód prawnych uzyskać może pozwolenie na budowę takich samych budynków, jakie objęte są nakazami rozbiórki. Nadto sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi na fakt, że nowelizacją K.p.a. w dniu 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do postępowania administracyjnego szerokie unormowania dotyczące prowadzenia mediacji.
Zarządzeniem z 25 listopada 2020 r. na podstawie art. 15zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., uCOVID-19) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania, wskazując na możliwość przedstawienia na piśmie stanowiska w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Strony z tej możliwości nie skorzystały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs⁴ uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Związanie przez Naczelny Sąd Administracyjny podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – uchybił sąd pierwszej instancji oraz określenia w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jaką postać miało to naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej, wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale również ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna nie odpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwiać będzie ocenę jej zasadności.
Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanemu prawnikowi zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada powyżej przytoczonym wymaganiom, niemniej jednak nie uzasadnia to niedopuszczalności jej rozpatrzenia.
B. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 3 § 1 Ppsa, z którego wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. WSA w Olsztynie dokonał zaskarżonym wyrokiem kontroli aktu będącego wyrazem wykonywania administracji publicznej i oddalił – uznaną za nieuzasadnioną w całości – skargę. Tym samym brak podstaw do imputowania naruszenia powyższego przepisu.
C. Przywołany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na postanowienie, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji.
W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.
D. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, z którego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił, nie wskazano ponadto – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – w jaki sposób naruszenie przepisu art. 141 § 4 Ppsa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu Naczelnego w przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom powyższego przepisu, jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia, treść zaś samej skargi kasacyjnej nie dowodzi, aby zaskarżony wyrok z tego względu nie poddawał się kontroli. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną wyrokowania (art. 151 Ppsa) uwzględniając przedmiot skargi, odnosił się ponadto do wywodów zawartych w skardze, a dotyczących możliwości zachowania zabudowy na działce skarżącej. Tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jest nietrafny.
E. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, wedle którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (to ostatnie zastrzeżenie nie odnosi się do przedmiotu zaskarżonego aktu – uwaga Sądu). Autor skargi kasacyjnej podnosi zarzuty braku zbadania "czynności organu w stopniu szerszym niż wynikało ze skargi", eksponując działania "organu w kontekście zasad postępowania administracyjnego". Rzecz w tym, że powołując się na zasady ogólne wynikające z przepisów art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a., zarzuty ich naruszania w skardze kasacyjnej przypisywano działaniom organów orzekających w sprawach dotyczących nakazu rozbiórki. Skarga, którą rozpoznawał WSA w Olsztynie, nie dotyczyła nakazu rozbiórki, ale grzywny w celu przymuszenia, z tych względów sąd a quo nie mógł czynić przedmiotem swych uwag legalności decyzji nakazowych, albowiem naruszyłby podniesiony w skardze kasacyjnej przepis art. 134 § 1 Ppsa, nakazujący orzekać "w granicach danej sprawy" (podkr. Sądu).
Powyższe wywody odnoszą się także do uwagi zawartej w skardze kasacyjnej, a dotyczącej przepisu przejściowego – art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935), wedle którego "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1". Zaskarżone postanowienie zostało wydane w związku z wszczętym przed 1 czerwca 2017 r. (data wejścia w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r.) postępowaniem egzekucyjnym, niemniej jednak autor skargi kasacyjnej pozostawił poza swą uwagą regułę odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym, podnosząc za to, że "sąd nie zbadał czy organ podjął próbę mediacji".
Wskazanie przy tym w skardze kasacyjnej na art. 13 K.p.a. "sprzed nowelizacji" zdaje się dowodzić, że stronie chodzi o zasadę ugodowego załatwiania spraw, zatem przedmiotowy zarzut nie może odnosić się do postępowania egzekucyjnego, zaskarżone zaś postanowienie wydane zostało w ramach takiego postępowania. Z treści skargi kasacyjnej nie sposób przy tym ustalić jednoznacznie w aspekcie tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej, jaki organ miał na myśli autor tego środka zaskarżenia, przez to zarzut w roztrząsanym aspekcie wymyka się kontroli Sądu.
F. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.