Uzasadnienie
Postanowieniem z 16 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - P.p.s.a., odrzucił skargę Burmistrza S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] lutego 2016 r. uchylającą decyzję Burmistrza S. z [...] października 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego oraz budowie garażu i przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.
Sąd I instancji wskazał, powołując się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15) i przytoczone tam orzecznictwo, że skarżący nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżenia decyzji SKO. Podkreślił, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego przed sądem administracyjnym.
Gmina S. wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 54, art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778) oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że Gminie S. nie przysługuje legitymacja do zaskarżenia decyzji SKO w G. z [...] lutego 2016 r., w sytuacji w której posiada ona interes prawny wobec faktu bycia właścicielem nieruchomości graniczących z działkami, dla których wydana została decyzja o warunkach zabudowy. Gmina zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z 16 marca 2016 r. wobec uznania, że w sprawie zachodzi przesłanka odrzucenia skargi przez sąd, w sytuacji gdy Gmina S. posiada interes prawny, którego ochrony winna poszukać w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych skarżąca gmina wskazała, że Burmistrz nie występował w sprawie jako organ administracji publicznej, ale wniósł skargę w imieniu gminy. Gmina posiada legitymację skargową w rozpoznawanej sprawie, ponieważ jest właścicielem działek sąsiednich wobec nieruchomości inwestycyjnej. Posiada interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., bo była stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.
Skarżąca gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. z uwagi na stwierdzenie braku legitymacji procesowej było zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów z 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03), z którego wynika, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.
Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15), w której wskazano, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)".
Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie zatem ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy.
Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu skarga powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., w konsekwencji przepis ten nie został naruszony. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że gmina jest właścicielem działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością objętą decyzją o warunkach zabudowy, ponieważ gmina ta, z uwagi na powyższe względy, nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach nie można mówić o naruszeniu art. 28 K.p.a. w związku z przytoczonymi w skardze kasacyjnej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani art. 50 § 1 P.p.s.a. Nie można też zgodzić się, że skarżąca gmina jest adresatem decyzji organu odwoławczego.
Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje działania wobec innych podmiotów. Wnikliwie kwestię powyższą wyjaśnił NSA w powołanej uchwale z 16 lutego 2016 r. (I OPS 2/15).
Z tych powodów przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne i Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.