Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2024/17

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 274/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia MWINB lub jego uchylenie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 roku, poz. 290, ze zm., zwanej dalej: "pr.bud.") poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nietrafnym przyjęciu, że postanowienie wydane na podstawie ww. przepisu może nie wskazywać precyzyjnie robót budowlanych, których prowadzenie jest wstrzymywane;
2. 2) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 roku, tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270, ze zm., zw. dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 50 ust. 1 pr.bud., polegającego na nieuwzględnieniu skargi, pomimo że przy wydaniu postanowienia MWINB doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię;
3. 3) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania Postanowienia MWINB, tekst jednolity: Dz.U. z 2016 roku, poz. 23, ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") oraz art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu skargi pomimo sprzeczności sentencji postanowienia MWINB z uzasadnieniem postanowienia MWINB w zakresie wskazania robót budowlanych, których prowadzenie jest wstrzymywane;
4. 4) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu skargi pomimo okoliczności, że postanowienie MWINB nakazywało skarżącej wstrzymać m.in. prace, które polegały
5. a) w zakresie lokali nr 8 i 9-na:
6. • odtworzeniu pierwotnego układu warstw konstrukcyjnych stropu pomiędzy pierwszym a drugim piętrem,
7. • usunięciu przebudowanych fragmentów instalacji w zakresie stropu pomiędzy pierwszym a drugim piętrem,
8. • przywrócenie pierwotnego układu i funkcji pomieszczeń,
9. • przywrócenie instalacji gazowej w lokalu do stanu pierwotnego poprzez usunięcie jej przebudowanych fragmentów,
10. b) w zakresie lokali nr 10 i 11-na:
11. • usunięciu przebudowanych fragmentów instalacji umiejscowionych w stropie pomiędzy drugim a trzecim piętrem,
12. • przywróceniu pierwotnego układu warstw konstrukcyjnych stropu pomiędzy drugim a trzecim piętrem,
13. • przywróceniu drzwi wejściowych do pomieszczeń strychowych z poziomu klatki schodowej,
14. • zamurowaniu otworów łączących ww. lokale z pomieszczeniami strychu,
15. • usunięciu wbudowanych w połać dachu okien wraz z odtworzeniem pierwotnego układu warstw dachu,
16. • usunięciu dobudowanych dodatkowych przewodów kominowych, spalinowych i wentylacyjnych,
17. • usunięciu przebudowanych i dobudowanych fragmentów instalacji gazoweji zamontowanych urządzeń gazowych z ww. lokali;

podczas, gdy z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca kiedykolwiek wykonywała wskazane wyżej prace, a organy administracyjne nie przeprowadziły żadnego dowodu na tę okoliczność;

1. 5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 roku, poz. 290, ze zm., zwanej dalej: "pr.bud.") poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że każda zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych jego parametrów, stanowi przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu przywołanego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 3 pkt 7a pr.bud. - dokonana z uwzględnieniem art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - wymaga przyjęcia, że przebudowę obiektu budowlanego stanowi jedynie taka zmiana niecharakterystycznych parametrów, które mogą mieć wpływ na wymagania dotyczące budynku i warunków jego użytkowania o jakich mowa w art. 5 ust. 1 pr.bud.,
2. 6) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegającego na nietrafnym przyjęciu, że względem prac wskazanych w postanowieniu MWINB zasadne jest zastosowanie instytucji opartych na art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud,, podczas gdy wskazane w decyzji MWINB prace nie podlegały obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, a w konsekwencji stanowiły prace niepoddające się instytucji o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud.;
3. 7) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 7a pr.bud. i art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud., polegającego na nieuwzględnieniu skargi, pomimo że przy wydaniu postanowienia MWINB doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 pkt 7a przez jego błędną wykładnię oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud. przez jego niewłaściwe zastosowanie;
4. 8) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu skargi, pomimo że postanowienie MWINB zostało skierowane do osób niebędących stronami w sprawie (M. W. i B. W.);
5. 9) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 140 w zw. z art. 61 § 4, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a. oraz art. 140 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., polegającego na błędnym zapewnieniu możliwości udziału w postępowaniu, w którym wydano postanowienie MWINB podmiotom niebędącym jego stronami (M. W. i B. W.);
6. 10) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 140 w zw. z art. 61 § 4, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a. oraz art. 140 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a.; oraz art. 126 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 140 w zw. z art. 61 § 4, art. 79 § 2 oraz art. 81 k.p.a. oraz art. 140 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu skargi, pomimo że w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano postanowienie MWINB doszło do:
7. a) błędnego ustalenia kręgu stron postępowania, polegającego na przyjęciu, że stroną nie jest wspólnota mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w K., pomimo że interesu prawnego tego podmiotu dotyczy postępowanie,
8. b) niezapewnieniu możliwości udziału w postępowaniu, w którym wydano postanowienie MWINB podmiotowi będącemu stroną tego postępowania – wspólnocie mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w K.;
9. 11) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 147 zdanie 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., polegającego na błędnym przyjęciu, że ograniczenie możliwości wznowienia postępowania o którym mowa w art. 147 zdanie 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wiąże także Sąd rozpoznający skargę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tj. bez żądania strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, Sąd nie może uwzględnić skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Na początek należy wyjaśnić, jak wskazał Sąd Najwyższy, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno być zwięzłe, rzeczowe, jasne i emocjonalnie neutralne. Liczne, podnoszone ponad potrzebę zarzuty oraz rozwlekłe rozważania i argumenty, zajmujące wiele stron, powtarzane i akcentowane w różnych miejscach uzasadnienia, z reguły odbierają skardze kasacyjnej siłę przekonywania i osłabiają jej procesową skuteczność (OSNC 2014/7-8/83, Biul.SN 2014/5/12, M.Prawn. 2015/1/37).

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że są one niezasadne. Autor skargi postawił zaskarżonemu wyrokowi w kilku punktach zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1) lit a) i b) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Należy zauważyć, że przepisy te wykluczają się wzajemnie. Artykuł 151 p.p.s.a. sąd I instancji stosuje w sytuacji nieuwzględnienia skargi, pozostałe normy, gdy uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat G. z [...] stycznia 2016 r nakazujące wstrzymanie inwestorowi M. K. prowadzenie robót budowlanych w budynku położonym na działce nr [...] obr. [...]przy ul [...] w K., w zakresie lokali [...] i [...] położonych w poziomie poddasza na III piętrze, polegających na przebudowie tych lokali wraz z adaptacją części strychu na cele mieszkalne, wykonanych z naruszeniem części wspólnych nieruchomości, a zrealizowanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Na tak postawione pytanie trzeba odpowiedzieć twierdząco.

Przypomnieć należy, że skarżąca kasacyjnie w tych lokalach przebudowała fragmenty instalacji umiejscowione w stropie pomiędzy drugim a trzecim piętrem oraz warstwy konstrukcyjne stropu pomiędzy tymi piętrami, zamurowała drzwi wejściowe do pomieszczeń strychowych z poziomu klatki schodowej, wykonała otwory łączące ww. lokale z pomieszczeniami strychu, wbudowała w połać dachu okna, dobudowała dodatkowe przewody kominowe, spalinowe i wentylacyjne. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt.

1. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Przepis ten ma zatem zastosowanie do samowolnie realizowanych robót nie będących budową. Roboty nie będące budową to – zgodnie z art. 3 punkt 7 prawa budowlanego – prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodzić się należy z organami nadzoru budowlanego i sądem wojewódzkim, że zakres wykonywanych przez inwestora robót stanowi przebudowę zgodnie z definicją tego pojęcia, zawartą w art. 3 pkt. 7a ustawy. W sprawie niniejszej nie jest kwestionowane, że M. K. nie uzyskała pozwolenia na prowadzenie przedmiotowych robót ani nie dokonała ich zgłoszenia w sposób mogący mieć prawne znaczenie. Skoro w sprawie bezspornie ustalono, że inwestor dokonuje przebudowy bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był nie tylko uprawniony, ale i zobligowany do wstrzymania robót na podstawie zacytowanego wyżej przepisu. Takie postanowienie organu nadzoru budowlanego ma charakter interwencyjny, zapobiega dalszym nielegalnym robotom budowlanym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym zaskarżone postanowienie zostało skierowane do osób niebędących stronami w sprawie, tj. do M. W. i B. W. Przede wszystkim należy podkreślić, że art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, na podstawie którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., zawężając krąg stron tego postępowania do ww. podmiotów (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, komentarz do art. 28 Prawa budowlanego). Artykuł 28 ust. 2 prawa budowlanego może mieć więc zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ale już nie w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, które takim postępowaniem nie jest (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 569/16, LEX nr 2 595 916).

Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego powinien być zatem określony szerzej, zgodnie z art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11, publ. ONSAiWSA 2014/18, por. także np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 tycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2111/10, LEX nr 1 121 204).

W orzecznictwie formułowany jest ugruntowany już pogląd, że istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2518/13, LEX nr 1 994 965 oraz przywołane tam orzeczenia).

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, M. W. i B. W. są współwłaścicielami nieruchomości, na której przedmiotowej przebudowy dokonała skarżąca kasacyjnie. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 28 k.p.a. są stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego (mają interes prawny by w nim uczestniczyć) i prawidłowo organy skierowały do nich swoje rozstrzygnięcia.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie fakt, że wspólnota mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w K. bez własnej woli nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym powinien doprowadzić do uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. W jej ocenie, sąd rozpoznający skargę, nie jest związany art. 147 zd. 2 k.p.a.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. można wznowić postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji wznowienie jest możliwe jedynie na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym tylko wola podmiotu, którego to naruszenie dotyczy, wyrażona w żądaniu wznowienia postępowania, decyduje o czynnościach procesowych prowadzących do ponownego rozpatrzenia sprawy. Inne podmioty nie mogą skutecznie powoływać się na tę okoliczność – nie mają one prawa zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia przesłanki wznowieniowej, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały dopuszczone do udziału w nim (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 468/17, LEX nr 2 626 521, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 420/19, LEX nr 2 679 219).

Powyższe oznacza, że dotyczy to również sądu, rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do dokonywania oceny odnoszącej się do tego, czy dany podmiot, który nie wniósł skargi, został pominięty w postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17, LEX nr 2 676 862). Skoro w sprawie wspólnota mieszkaniowa nie domagała się wznowienia postępowania administracyjnego po jego zakończeniu, ani nie wniosła skargi, powołując się na tę okoliczność, nie można było wbrew jej woli uznać, że została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.