Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2921/16, oddalił skargę I. J. i J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2016 r., którą – powołując się na art. 40 ust. 4 Prawa budowlanego – odmówiono skarżącym przeniesienia praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia M. B., dotyczącego budowy zjazdu z "drogi zastąpionej przez drogę ekspresową [...]" na działkę nr [...]. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
M. B. pismem z 1 października 2015 r., doręczonym Staroście [...] tego samego dnia, zgłosiła zamiar budowy zjazdu z drogi na swoją nieruchomość – działkę nr [...]. Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2015 r. wniósł sprzeciw od tego zgłoszenia, stwierdzając, że M. B. mimo wezwania nie przedłożyła uzgodnienia projektu zjazdu z właściwym zarządcą drogi, przy czym przyjął, że wobec tego, iż droga, z której miał być zbudowany zjazd, od 2 października 2015 r. jest drogą wojewódzką właściwym zarządcą drogi jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]. Wojewoda [...], rozpoznając odwołanie M. B. od decyzji o sprzeciwie, decyzją z [...] lutego 2016 r. uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji, przyjmując, że zgłoszenie dotyczy budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej, w związku z czym zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz.U. nr 235, poz. 1539) organem właściwym do przyjęcia zgłoszenia i rozpoznania sprawy jest wojewoda, a nie starosta.
Skarżący podaniem z 24 kwietnia 2016 r., powołując się na nabycie od M. B. działki nr [...], zwrócili się do Wojewody [...] o przeniesienie na ich rzecz praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia budowy zjazdu z drogi.
Wojewoda [...] odmawiając decyzją z [...] maja 2016 r. przeniesienia praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło do skutecznego nabycia praw i obowiązków przez M. B. na podstawie dokonanego przez nią zgłoszenia budowy zjazdu z drogi, gdyż Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2015 r. od tego zgłoszenia wniósł sprzeciw, który następnie został uchylony decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r., którą także umorzono postępowanie administracyjne organu pierwszej instancji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji rozpoznając odwołanie skarżących. Organ odwoławczy uznał, że wobec uchylenia przez Wojewodę [...] decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2015 r. jedynie z przyczyn – jak to określono – formalnych, mianowicie dlatego, że wydał ją organ niewłaściwy, nie można uznać, że M. B. nabyła prawo do wykonania robót budowlanych objętych jej zgłoszeniem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał też, że w jego ocenie fakt, iż Starosta [...] był właściwy w sprawie zgłoszenia do 2 października 2015 r. również nie oznacza, że M. B. nabyła prawo do wykonania robót budowlanych na podstawie dokonanego zgłoszenia. Organ administracji uzasadnił to tym, że z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wynika, że uprawnienie do wykonywania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia inwestor nabywa dopiero wtedy, gdy w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi administracji zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu, przy czym wskazał, że termin ten nie upłynął w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...], gdyż organ ten był właściwy do rozpoznania sprawy jedynie 1 i 2 października 2015 r., a wobec tego, że zgłoszenie nie zostało przekazane organowi właściwemu, czyli Wojewodzie [...], nie upłynął on również w postępowaniu przed tym organem.
W skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że wskazany w tym przepisie termin nie biegnie od chwili, gdy organ administracji przestał być organem właściwym w sprawie dokonanego zgłoszenia.
Sąd pierwszej instancji uznał, że w świetle mającego w sprawie zastosowanie art. 40 ust. 4 Prawa budowlanego istotne ustalenie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy właściwy organ administracji "milcząco" przyjął zgłoszenie robót budowlanych. Następnie stwierdził, powołując się na okoliczności faktyczne sprawy, że brak podstaw do przyjęcia, aby zgłoszenie robót budowlanych dokonane przez M. B. 1 października 2015 r. zostało "milcząco" zaakceptowane przez właściwy organ administracji. W szczególności wskazał na to, że od zgłoszenia został wniesiony sprzeciw oraz że decyzja o uchyleniu tego sprzeciwu i umorzeniu postępowania została wydana ze względów formalnych związanych z właściwością organu administracji.
Sąd pierwszej instancji podkreślił też, że rozpoznawana sprawa nie ma na celu ocenę zgodności z prawem decyzji o sprzeciwie oraz następnie decyzji o uchyleniu decyzji o sprzeciwie i umorzeniu postępowania, a jedynie ustaleniu, czy zgłoszenie z 1 października 2015 r. było skuteczne. Jednocześnie Sąd ten zaakceptował stanowisko organów administracji, według którego droga, z której miał być na podstawie zgłoszenia z 1 października 2015 r. wybudowany zjazd, od 2 października 2015 r. była drogą wojewódzką. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że odmowa przeniesienia na rzecz skarżących uprawnień i obowiązków wynikających ze zgłoszenia nie zamyka im drogi do wybudowania zjazdu, gdyż mogą go wybudować o ile zgłoszą jego budowę.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucili naruszenie art. 30 ust. 5 i art. 40 ust. 4 Prawa budowlanego odczytywanych łącznie, a także art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego uwzględnianego samodzielnie.
Jak wynika ze skargi kasacyjnej naruszenie art. 30 ust. 5 i art. 40 ust. 4 Prawa budowlanego miało polegać na błędnym przyjęciu, że uchylenie decyzji o sprzeciwie jedynie ze względów formalnych, a nie merytorycznych, "nie skutkuje powstaniem przesłanki niewniesienia sprzeciwu, o której mowa w art. 30 ust. 5 zd. 3 i art. 40 ust. 4" Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących ustawodawca nie wprowadził takiego rozróżnienia sytuacji prawnej inwestora. W ocenie skarżących Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że zgłoszenie dokonane przez M. B. 1 października 2015 r. nie było skuteczne, że nie nabyła ona na jego podstawie prawa do wykonania zgłoszonych robót budowlanych oraz że w konsekwencji tego nie powstały prawa i obowiązki, które mogłyby być przeniesione na skarżących. Zdaniem skarżących prawidłowa prawna ocena okoliczności sprawy powinna prowadzić do wniosku, że nie doszło do skutecznego wniesienia sprzeciwu, gdyż postępowanie prowadzone przez Starostę [...] zostało umorzone i przed terminem przewidzianym w art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego nie została wydana następna decyzja o sprzeciwie.
Z kolei naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego miało polegać po pierwsze, na tym, że pominięto materialnoprawny charakter terminu określonego w zdaniu drugim tego przepisu i przyjęto, iż w przypadku następczej utraty właściwości rzeczowej organu administracji koniecznym warunkiem upływu tego terminu jest przekazanie zgłoszenia przez organ niewłaściwy organowi właściwemu; po drugie, na tym, że przyjęto, iż w przypadku następczej utraty właściwości rzeczowej organu administracji użyte w art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego sformułowanie "od dnia doręczenia zgłoszenia" oznacza dzień doręczenia zgłoszenia przez organ niewłaściwy organowi właściwemu. Zdaniem skarżących z materialnoprawnego charakteru terminu określonego w art. 30 ust. 5 zdanie drugie Prawa budowlanego wynika, że z jego upływem wszystkie organy administracji architektoniczno - budowlanej tracą kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie niezależnie od tego, czy i kiedy doszło do przekazania zgłoszenia pomiędzy organami.
Z kolei wyjaśniając drugi z zarzutów naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wywiedziono, że w każdym przypadku sformułowanie "od dnia doręczenia zgłoszenia" oznacza dzień doręczenia zgłoszenia organowi pierwotnie właściwemu.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenia decyzji organów administracji obu instancji. Ponadto zażądano zobowiązania Wojewody [...] do przeniesienia na rzecz skarżących praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia dokonanego przez M. B. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma wykładnia art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) w zakresie użytego w tym przepisie sformułowania "zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu". W szczególności istotne jest rozstrzygnięcie, czy przepis ten należy rozumieć literalnie i w związku z tym należy przyjąć, że każdy przypadek polegający na tym, że nie została wydana ostateczna decyzja o sprzeciwie, bez względu na okoliczności, które spowodowały, że taka decyzja nie została wydana, oznacza, że występuje zgłoszenie, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu.
W ocenie NSA dosłowne odczytanie powołanego przepisu może prowadzić do skutków, których nie można zaakceptować. Takim nieakceptowanym skutkiem jest doprowadzenie do tego, że obiekt budowlany stwarzający potencjalne ryzyko zagrożenia bezpieczeństwa ludzi zostanie wybudowany bez kontroli właściwego organu. Celem i funkcją prawnej instytucji przeniesienia praw i obowiązków wynikających ze zgłoszenia jest niewątpliwie ułatwienie procesu inwestycyjnego przez umożliwienie przeniesienia nabytego uprawnienia budowlanego z podmiotu, który to uprawnienie uzyskał, na inny podmiot. W tak określonych celu i funkcji nie mieści się możliwość przeniesienia nabytego uprawnienia budowlanego w sytuacji, która polega na tym, że do jego nabycia doszło bez należytej kontroli ze strony właściwego organu administracji.
W ocenie NSA w takiej sytuacji dochodzi do konfliktu wartości. Z jednej strony na ochronę zasługuje inwestor, który działał w zaufaniu do organów administracji i nie ponosi odpowiedzialności za wadliwe ich działanie. Z drugiej strony na ochronę zasługuje bezpieczeństwo ludzi, które może być narażone na skutek wybudowania obiektu budowlanego bez należytej ochrony ze strony właściwych organów administracji. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż bezpieczeństwo ludzi jest na tyle istotną wartością, że może uzasadniać działania właściwych organów administracji nawet wtedy, gdy inwestor realizuje roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z tą decyzją (np. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z 8 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 170/98).
W ocenie NSA wzgląd na ochronę bezpieczeństwa ludzi może przeważyć nad ochroną interesów inwestora. Istotne jest przy tym to, na co wskazał Sąd pierwszej instancji, mianowicie fakt, iż inwestor, który domaga się przeniesienia na niego uprawnień i obowiązków wynikających ze zgłoszenia nie jest pozbawiony możliwości zrealizowania inwestycji, której dotyczyło zgłoszenie, gdyż odmowa przeniesienia na niego uprawnień i obowiązków nie oznacza, że nie może sam takiego zgłoszenia dokonać.
Uwzględniając powyższe art. 40 ust. 4 Prawa budowlanego powinien być wykładany w ten sposób, że użyte w tym przepisie sformułowanie "zgłoszenia, wobec którego organ nie wniósł sprzeciwu" nie można rozumieć, jako każdy przypadek polegający na tym, że nie została wydana ostateczna decyzja o sprzeciwie, bez względu na okoliczności, które spowodowały, że taka decyzja nie została wydana. Zwrot ten należy rozumieć także w ten sposób, że ze względu na zapewnienie ochrony bezpieczeństwa ludzi mogą podlegać ocenie przyczyny stanu rzeczy polegającego na tym, że nie ma ostatecznej decyzji o sprzeciwie oraz że jest dopuszczalne uznanie, że przeniesienie uprawnień i obowiązków wynikających ze zgłoszenia nie jest dopuszczalne, gdyż nie doszło, nawet z winy organu administracji, do merytorycznej oceny zgłoszenia przez właściwy do tego organ administracji.
Mając na uwadze przyjęty sposób wykładni art. 40 ust. 4 Prawa budowlanego NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał za zgodne z prawem decyzje organów administracji obu instancji o odmowie przeniesienia na rzecz skarżących uprawnień i obowiązków wynikających ze zgłoszenia. Z niekwestionowanych w skardze kasacyjnej okoliczności faktycznych sprawy wynika, że właściwy organ administracji, czyli Wojewoda [...], nie dokonał merytorycznej oceny zgłoszenia, z którego wynikające uprawnienia i obowiązki miały być przeniesione na skarżących. Z okoliczności tych wynika także, że zgłoszenie dotyczyło budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej oraz że właściwy zarządca drogi budowy tego zjazdu nie uzgodnił. Wybudowanie w tych okolicznościach zjazdu z drogi bez kontroli właściwego organu administracji, przy czym zarówno administracji architektoniczno - budowlanej, jak i zarządcy drogi [art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.)], mogłoby zatem stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi.
W związku z tym nie jest istotne, że stan rzeczy polegający na tym, że zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych nie zostało poddane merytorycznej ocenie przez właściwy organ administracji, został spowodowany niezgodnym z prawem działaniem Starosty [...], który wbrew art. 19 i art. 65 § 1 k.p.a. nie przekazał zgłoszenia organowi właściwemu.
Podzielenie ze wskazanych powodów stanowiska Sądu pierwszej instancji oznacza, że nie są zasadne podstawy kasacyjne, które to stanowisko kwestionują.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Wobec tego, że skarżący w skardze kasacyjnej zrzekli się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.