Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r. - sygn. akt II SA/Gd 899/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. G. uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ja decyzję Starosty S. z dnia [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Starosta S. decyzją z dnia [...] orzekł o: 1 - uchyleniu ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. G. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z garażem na nieruchomości przy ul. [...], na działce nr [...] w miejscowości K., ponieważ istniały podstawy do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a 2 - odmowie wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla w/w inwestycji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek S. i A. E. współwłaścicieli sąsiedniej działki nr [...] przy ul. [...] w K., Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej w/w decyzją ostateczną z dnia [...] ponieważ. S. i A. E. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu jako strony.
W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 13 listopada 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1925/00 rozpatrującego skargę w sprawie częściowej rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, znalazło się zalecenie zakończenia już wznowionego w/w postanowieniem z dnia [...] postępowania i wydania decyzji w trybie art. 151 k.p.a. Starosta S., który po zmianie przepisów stał się organem właściwym we wznowionym postępowaniu uznał, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] jest niezgodna z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania, ponieważ przedmiotowy budynek nie jest budynkiem gospodarczym lecz budynkiem mieszkalnym, a ponadto narusza przepisy budowlane w zakresie odległości inwestycji od granicy działek sąsiednich.
Wojewoda P. po rozpoznaniu odwołania K. G. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie podzielając argumentację i ustalenia organu I instancji. Wskazał m.in., że z dokumentacji technicznej wynika, że budynek został usytuowany na działce nr [...] na granicy z działkami nr [...], [...] i [...] w odległości 0,5 m. Działki nr [...] i [...] sąsiadują narożnikami. Na granicy działki nr [...] budynek został postawiony bez wymaganej zgody właścicieli tej nieruchomości, co narusza § 12 ust. 1, 4 i 6 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 10, poz. 46 ze zm.).
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. G. wniósł o uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji wskazując, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. nie można uchylić decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Skarżący podniósł, że w dniu [...] organ wznowił postępowanie z wniosku małż E. w związku z faktem, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. W świetle tych okoliczności ma zastosowanie art. 146 § 1 k.p.a., ponieważ od kiedy państwo E. dowiedzieli się o decyzji o pozwoleniu na budowę upłynęło 8 lat.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodał, że zaskarżona decyzja nie może zostać uchylona na podstawie art. 146 § 1 k.p.a. ze względu na jej oczywistą sprzeczność z przepisami prawa materialnego i procesowego. Zasada trwałości decyzji administracyjnej (oczywiście wadliwej w świetle materiału dowodowego), powinna ustąpić pierwszeństwa zasadzie praworządności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę K. G. zwrócił uwagę na wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która ma charakter normy prawnej gwarantującej stabilność stosunków prawnych ukształtowanych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Wyjątkami od tej zasady umożliwiającymi wzruszenie decyzji ostatecznych są m.in. postępowania szczególne jak wznowienie postępowania uregulowane w art. 145 – 153 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że słusznie zostało wznowione postępowanie w niniejszej sprawie. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania właściwy organ administracji publicznej jest zobligowany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, a po jego zakończeniu w oparciu o zebrany materiał dowodowy powinien wydać jedno z rozstrzygnięć o jakich mowa w art.151§ 1kpa. Cytując przepis art.151§ 2 kpa Sąd I instancji stwierdził, że orzekając we wznowionym postępowaniu należy uwzględnić również treść przepisu art. 146 k.p.a., w tym jego § 1, zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.
Powołując się na poglądy orzecznictwa, Sąd wskazał, iż przez doręczenie decyzji należy rozumieć jej doręczenie w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, a więc gdy w ogóle doszło do doręczenia decyzji, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Początek terminu, od którego należy liczyć możliwość uchylenia decyzji, łączy się jedynie z datą czynności doręczenia lub ogłoszenia decyzji przez organ, a nie z okolicznością doręczenie czy też niedoręczenia decyzji którejkolwiek ze stron. Podzielając cytowane poglądy Sąd I instancji stwierdził, że skoro wszystkie strony postępowania - poza S. i A. małż. E. - otrzymali przedmiotową decyzję w dniu jej wydania, tj. dnia [...], to należy uznać, iż termin 5 lat upłynął dnia [...]. Po tej dacie nie można było już uchylić wskazanej decyzji ostatecznej. Tymczasem decyzja Starosty S. wydana w następstwie wznowienia postępowania została wydana w dniu [...].
W związku z powyższym Sąd I instancji stanął na stanowisku, że decyzja wydana w niniejszej sprawie po wznowieniu postępowania narusza art. 146 § 1 k.p.a. Nie można bowiem wydać decyzji w trybie art. 151 § 1 k.p.a., jeżeli istnieją negatywne przesłanki określone w art. 146 k.p.a.; nawet jeżeli decyzja, której dotyczy wznowione postępowania narusza przepisy prawa materialnego lub procesowego. W takim przypadku organ może jedynie stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Tym samym również decyzja organu drugiej instancji nie może być uznana za akt administracyjny wydany zgodnie z prawem skoro utrzymano nią w mocy błędne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego przedstawionym w odpowiedzi na skargę, iż zasada trwałości decyzji administracyjnej winna w niniejszej sprawie ustąpić pierwszeństwa zasadzie praworządności. W ocenie Sądu organ niesłusznie przeciwstawił tutaj te dwie zasady. Znajdująca swoje umocowanie w art. 7 Konstytucji RP i zawarta w art. 6 k.p.a. zasada praworządności, oznacza, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa materialnego i procesowego. Działanie na podstawie prawa oznacza m.in. działanie na podstawie obowiązujących norm prawnych. Takie normy zawierają przepisy art. 146 i 151 § 2 k.p.a. Ustawodawca w ramach obowiązującego porządku prawnego dopuścił możliwość funkcjonowania i uznał za wiążące decyzje obarczone wadami, uwzględniając doniosłość zasady trwałości decyzji administracyjnych. Działanie organów zgodne z tymi przepisami nie może być uznane za naruszenie prawa, a więc również sprzeczne z zasadą praworządności. Sąd I instancji wskazał, iż organ ponownie rozpatrujący sprawę zobowiązany będzie wydać orzeczenie uwzględniając treść art. 151 §2 w związku żart. 146 § 1. k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S. i A. E., któremu na podstawie art.174 pkt.1 i 2 p.p.s.a zarzucili:
- 1. naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie, iż mimo przesłanki na podstawie, której wszczęto postępowanie wznowieniowe (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) zachodzą postawy do stosowania przepisu art. 146 § 1 k.p.a. wiążącego przedawnienie orzekania z terminem rozpoczynającym bieg z datą doręczenia wadliwej decyzji.
- 2. naruszenie prawa materialnego - art. 1 prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez pozostawienie w obrocie prawnym, na skutek wydanego wyroku - decyzji administracyjnej rażąco obrażającej porządek prawny, mimo uznania tej okoliczności w trakcie orzekania. Mając na względzie powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.
Skarżący zarzucili, że Sąd I Instancji mimo, iż w ustaleniach faktycznych przyjął za wykazane cały szereg wadliwości decyzji wójta gminy K. z dnia [...] dyskwalifikujących ją jako praworządną w świetle obowiązującego prawa to uznał jednak, iż pozostawienie jej w obrocie prawnym nie naruszy reguły art. 1 prawa o ustroju sądów administracyjnych, natomiast z porządkiem tym sprzeczne są decyzje organów kontrolnych podejmowane w trybie wznowieniowym, a eliminujące z obrotu prawnego decyzję z dnia [...]. Ponadto wskazali, że w świetle art. 28 k.p.a. byli oni stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...].
Zatem w powiązaniu ze stanowiącym podstawę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie można przyjąć, iż mimo nie doręczenia skarżącym w/w decyzji rozpoczął wobec nich bieg terminu przewidzianego przepisem art. 146 k.p.a. Na koniec zarzucili, że nie może doznawać obrazy zasada praworządności jedynie z tego powodu, iż strona pominięta w postępowaniu na skutek wieloletniego procedowania organów państwa traci skuteczną możliwość domagania się ochrony swoich praw podmiotowych chronionych Konstytucją, dla czynienia zadość zasadzie wyrażonej w art. 16 kpa wobec decyzji oczywiście sprzecznej z porządkiem prawnym, bowiem takie stosowanie prawa nie spełnia wymogu stawianego organom demokratycznego Państwa prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. i K. G. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez S. i A. G. kontroli kasacyjnej został poddany wyrok, którym WSA w Gdańsku na podstawie przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit.c uchylił decyzje orzekających w sprawie organów obu instancji.
Przepis art.145 § 1 pkt 1lit. c stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby wobec tego skutecznie zakwestionować w skardze kasacyjnej trafność w/ w rozstrzygnięcia Sądu I instancji należało wykazać, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, bądź doszło do takiego naruszenia, które jednak nie miało wpływu na wynik sprawy.
Sąd I instancji stwierdził w niniejszej sprawie naruszenie przez organy orzekające przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły przepisy art.146 § 1 kpa i 151 § 2 kpa, ponieważ po wznowieniu postępowania nie zbadały z urzędu czy nie zachodzą przesłanki negatywne uniemożliwiające uchylenie ostatecznej decyzji. Przepisy te nie pozostawiają wątpliwości, że nie można wydać decyzji w trybie art.151 par. § 1 kpa, jeżeli zachodzą negatywne przesłanki określone w art.146 kpa, nawet jeżeli decyzja, której dotyczy wznowione postępowanie narusza przepisy prawa materialnego. W takim przypadku organ może jedynie stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższą ocenę. Przepis art.146 § 1 kpa. wprowadza przesłanki negatywne ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania bez względu na jej wady materialne. Treść tego przepisu wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały/ por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999r, IV SA 1018/97/. W takim przypadku art. 151 par.2 kpa w zw. z art.146 par.1 kpa przewiduje wydanie decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
Kwestionując wyrok Sądu I instancji, skarżący w skardze kasacyjnej podnieśli, że pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. może rozpocząć bieg dopiero od dnia doręczenia decyzji lub jej ogłoszenia stronie, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu objętym skargą o wznowienie. Zatem skoro nie brali oni udziału w tym postępowaniu to bieg przedmiotowego terminu w ogóle nie rozpoczął wobec nich biegu. Stwierdzić należy, że i ten zarzut jest chybiony.
Przepis art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt.1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art.145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.
Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznaje także stanowisko Sądu I instancji co do początku terminu / o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a./ od którego należy liczyć możliwość uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przez doręczenie decyzji, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a. należy rozumieć - doręczenie decyzji, jakie miało miejsce w danej sprawie w odniesieniu do którejkolwiek ze stron biorących udział w danym postępowaniu, a więc gdy w ogóle doszło do doręczenia decyzji, przy czym termin, od którego liczy się upływ pięcioletniego okresu, biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu.
Należy w tym miejscu podkreślić, że przy interpretacji jaką proponują kasatorzy bieg terminu przedawnienia mógłby nigdy nie rozpocząć biegu, co spowodowałoby, że uregulowanie art. 146 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. w ogóle nie mogłoby mieć zastosowania.
W świetle powyższych uwag za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz 1269) poprzez pozostawienie przez niego, w obrocie prawnym wadliwej decyzji, co stanowi obrazę zasady praworządności.
Zgodnie z powołanym przepisem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Jaku trafnie przyjął to Sąd I instancji w niniejszej sprawie, decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też niemożliwe było pozostawienie ich w obrocie prawnym. Wymaga podkreślenia, że wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i służy realizacji takich wartości, jak: ochrona i niezmienialność praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta ma stworzyć gwarancje pewności praw i obowiązków obywateli ukształtowanych w sferze prawa administracyjnego. Jednakże osiągnięcie tych wartości wymaga, aby dopuszczalność możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych została ograniczona ściśle określonymi przez prawo granicami czasowymi, po upływie, których decyzja obarczona istotną wadą nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz.1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił.