Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 898/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przystąpienia do uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu [...] w gminie [...] dla działek nr [...] i [...] obręb [...].
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd podniósł, że pismem z 1 marca 2019 r. wezwano Wojewodę [...] do przedłożenia w terminie do dnia rozprawy uchwały podjętej w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.). W odpowiedzi na wezwanie pełnomocnik Wojewody, pismem z dnia 6 marca 2019 r. poinformował, że do organu nadzoru nie została przedłożona uchwała Rady Gminy [...] podjęta w trybie art. 98 ust. 3 u.s.g. Mając na uwadze informację przekazaną przez Wojewodę, pismem z 13 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wezwał pełnomocnika Gminy [...] do przedłożenia w terminie 3 dni uchwały podjętej w trybie art. 98 ust. 3 zd. 2 u.s.g., podkreślając, że termin rozprawy wyznaczony został na dzień 21 marca 2019 r. Zawiadomienie to zostało doręczone pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 18 marca 2019 r. Na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. w imieniu Wojewody stawił się pełnomocnik, który oświadczył, że do dnia rozprawy Gmina nie wydała uchwały w trybie art. 98 ust. 3 u.s.g. i w związku z tym wnosi o odrzucenie skargi.
Za Gminę [...] nikt się nie stawił. W dniu 22 marca 2019 r. do akt sprawy wpłynęła odpowiedź Gminy na wezwanie Sądu z dnia 13 marca 2019 r. Do pisma przewodniego z dnia 19 marca 2019 r. został dołączony odpis uchwały, której nieważność została stwierdzona zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym.
Uzasadniając odrzucenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Sąd stwierdził, że skarga, nawet wniesiona do sądu administracyjnego przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w przewidzianym w art. 98 ust. 1 u.s.g. terminie, nie może zostać uznana za wniesioną skutecznie, jeżeli nie została podjęta uchwała organu uchwałodawczego tej jednostki o skierowaniu skargi do sądu. Wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze bez podjęcia przez radę gminy uchwały o wniesieniu skargi uznać należy zatem za wniesienie skargi bez uzyskania wymaganego przepisem prawa stanowiska właściwego organu gminy.
Sąd podkreślił przy tym, że w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto, że w świetle postanowień zawartych w art. 98 ust. 3 u.s.g., podjęcie przez właściwy organ stosownego aktu nakazującego zaskarżenie rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego nie musi poprzedzać czynności wniesienia skargi na to rozstrzygnięcie nadzorcze. Wskazuje się, że uchwała taka (czy też zarządzenie) może być podjęta i przekazana do Sądu nawet po terminie do wniesienia skargi. Może być ona podjęta później, ponieważ chodzi w tym jedynie o to, żeby sąd administracyjny miał pewność, że organ gminy, którego zarządzenia lub uchwały dotyczy dane rozstrzygnięcie nadzorcze miał wolę zaskarżenia tego aktu nadzoru do sądu administracyjnego.
Sąd może przy tym wezwać skarżącą gminę do nadesłania wymaganej uchwały w zakreślonym terminie. Niewątpliwie zatem przekazanie stosowej uchwały do Sądu powinno nastąpić najpóźniej do dnia wydania przez Sąd orzeczenia. W niniejszej sprawie strona skarżąca, wnosząc skargę, nie przedłożyła uchwały Rady Gminy, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., jak również nie nadesłała takiej uchwały mimo wezwania Sądu, które zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej 18 marca 2019 r. W tej sytuacji stwierdzić należy, że zamiar zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] nie uzyskał wymaganej ustawowo akceptacji Rady Gminy, wyrażonej w formie uchwały. Wniesienie skargi bez uzyskania wymaganej ustawowo uchwały Rady Gminy o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 98 ust. 3 u.s.g. należało uznać za niedopuszczalne "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Skargą kasacyjną Gmina [...] zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie art. 31 § 2 i art. 44 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Z uwagi na powyższy zarzut w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy ze skargi do rozpoznania oraz zwrot na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd pismem z dnia 13 marca 2019 r. doręczonym dnia 18 marca 2019 r. wyznaczył 3 dniowy termin na przedłożenie przedmiotowej uchwały, na który strona skarżąca odpowiedziała pismem z dnia 20.03.2019 r. zawierającym wniosek o przedłużenie terminu do przedłożenia uchwały do dnia 1 kwietnia 2019 r. Zdaniem skarżącej nałożono na nią obowiązek niemożliwy do wykonania. W myśl Statutu Gminy [...] o zwołaniu sesji Rady Gminy powiadamia się radnych na piśmie, nie później niż 7 dni przed terminem obrad.
W konsekwencji, na podstawie obowiązujących przepisów, strona skarżąca nie była w stanie wykonać nałożonego na nią przez Sąd I instancji obowiązku zwołania posiedzenia Rady Gminy w sposób gwarantujący ważność podjętych przez ten organ uchwał. Zdaniem skarżącej Sąd naruszył, w związku z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, przepisy art. 31 § 2 i 44 § 2 p.p.s.a. wyznaczając termin wykonania czynności niemożliwej w tym terminie do wykonania. Ponadto Sąd naruszył także przepis art. 62 pkt 3 p.p.s.a. wyznaczając termin rozprawy pomimo braku w aktach sprawy uchwały Rady Gminy o zaskarżeniu przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art. 31 § 2 i art. 44 § 2 p.p.s.a. w związku z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, nie zasługiwał na uwzględnienie. Zarówno bowiem art. 31 § 2 p.p.s.a. jak i art. 44 § 2 p.p.s.a. nie miały zastosowania do sytuacji procesowej skarżącej Gminy wynikłej na kanwie niniejszej sprawy.
Stosownie do treści art. 31 § 2 p.p.s.a., sąd może dopuścić tymczasowo do czynności stronę niemającą zdolności sądowej lub procesowej albo osobę niemającą należytego ustawowego umocowania, z zastrzeżeniem, że przed upływem wyznaczonego terminu braku będą uzupełnione, a czynności zatwierdzone przez powołaną do tego osobę. Zgodnie natomiast z art. 44 § 1 ww. ustawy, sąd może dopuścić tymczasowo do podjęcia naglącej czynności osobę niemogącą przedstawić pełnomocnictwa. Sąd wyznaczy równocześnie termin, w ciągu którego osoba działająca bez pełnomocnictwa powinna je złożyć albo przedstawić zatwierdzenie swojej czynności przez stronę; jeżeli termin upłynął bezskutecznie, sąd pominie czynności procesowe tej osoby (art. 44 § 2 p.p.s.a.).
Mając na uwadze treść przywołanych powyżej przepisów stwierdzić należy, że nieprzedłożenie w niniejszej sprawie przez skarżącą Gminę uchwały Rady Gminy [...] podjętej w trybie art. 98 ust. 3 zd. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506) o wniesieniu skargi nie pozbawiało tej Gminy zdolności sądowej, zdolności procesowej, ani nie powodowało sytuacji, w której Gmina ta nie mogła legitymować się pełnomocnictwem.
Zgodnie z art. 25 § 1 p.p.s.a. osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) czyli zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków procesowych w tym postępowaniu. Tym samym gmina jako osoba prawna posiada zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z osobowości prawnej gminy wynika także jej zdolność procesowa, bowiem stosownie do treści art. 26 § 1 p.p.s.a., zdolność do czynność w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (zdolność procesową) mają m.in. osoby prawne, o których mowa w art.
25. Kwestia zdolności sądowej i zdolności procesowej gminy i jej organów była ponadto przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w dniu 13 listopada 2012 r. podjął w tej kwestii uchwałę w składzie 7 sędziów NSA (I OPS 3/12). W uzasadnieniu prawnym uchwały wskazano, że zarówno w sprawach skarg organu nadzoru na uchwałę rady gminy, jak i w sprawach, gdy gmina zaskarża akt nadzoru, zdolność sądowa przysługuje gminie jako osobie prawnej reprezentowanej przez wójta. Zdolność sądowa i zdolność procesowa gminy w sprawach skarg na rozstrzygnięcia organu nadzorczego nie zależy zatem od przedłożenia uchwały lub zarządzenia organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym).
Chybione jest także odwołanie się przez skarżącą Gminę do treści art. 44 § 2 p.p.s.a. Nie można bowiem w niniejszej sprawie mówić o czynnościach procesowych, gdy postępowanie nie zostało jeszcze skutecznie wszczęte z uwagi na nieprzedłożenie przez Gminę [...] uchwały Rady Gminy [...], o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Możliwość zatwierdzenia czynności przez stronę na gruncie art. 44 § 2 p.p.s.a. dotyczy tylko czynności dokonanych już w toku postępowania, a nie wniesienia skargi. Wniesienie skargi nie jest bowiem "czynnością naglącą" w rozumieniu art. 44 § 1 p.p.s.a. (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1039/17; z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II FZ 862/15).
Z powyższych przyczyn podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego przez jej autora skutku w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.