Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2029/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. II SA/Po 1038/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W piśmie z 12 maja 2016 r. [...] S.A. wystąpiła z zawiadomieniem o podejrzeniu naruszenia strefy kontrolowanej trzech czynnych gazociągów wysokiego ciśnienia na działce nr ew. [...] położonej w [...], które polegać miało na usytuowaniu parkingu dla samochodów ciężarowych bezpośrednio nad gazociągami i prowadzeniu prac związanych z budową nawierzchni tego parkingu nad czynnymi niezabezpieczonymi na tego typu prace gazociągami. W dniu 15 lipca 2016 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] (PINB) przeprowadzili kontrolę, podczas której ustalili, że na ww. działce w strefie kontrolowanej gazociągów wykonano pomieszczenie dyżurki o wymiarach 2,05 x 2,05 m i wysokości 2,3 m - 2,0 m, działka o szerokości 14,90 m. została wysypana szlaką (żużlem), która według oświadczenia właścicielki P. F. miała stanowić warstwę o grubości około 10 cm. Inwestorka podała, że działalność gospodarcza prowadzona jest na działce od około czerwca 2012 r. Jej zakres był zgłoszony w Urzędzie Miasta, a na działce były i są parkowane samochody "na czas do kilku godzin".

W dniu [...] lipca 2017 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie prawidłowości budowy miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych na działce nr ew. [...]. W piśmie z dnia z dnia 13 lipca 2017 r. Prezydent [...] poinformował, że teren w/w działki nie jest objęły planem miejscowym, a dla inwestycji polegającej na budowie miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych nie wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Z kolei [...] 23 sierpnia 2017 r. poinformował, że w rejestrze pozwoleń na budowę oraz zgłoszeń robót budowlanych nie ma pozwolenia na budowę, ani nie odnotowano faktu realizacji inwestycji parkingu na działce nr ew. [...]. W aktach sprawy zgromadzono dokumentację fotograficzną wykonaną w dniach 26 i 27 lipca oraz 13 listopada 2017 r. przedstawiającą samochody ciężarowe zaparkowane na terenie działki [...] w strefie kontrolowanej trzech czynnych gazociągów.

W dniu [...] lutego 2018 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę na działce nr [...] ustalając, że teren działki jest ogrodzony i jest wysypany żużlem, nie posiada odwodnienia i nie ma linii wyznaczających stanowiska postojowe. Na działce usytuowane zostały dwa zbiorniki z płynem AdBlue (środkiem wymaganym do stosowania w wielu nowoczesnych ciężarówkach i autobusach napędzanych olejem napędowym). Na terenie działki stwierdzono także istnienie dwóch lamp wyposażonych w halogeny, kamer oraz parkowanie samochodów dostawczych (6 sztuk). Ze względu na panujące warunki atmosferyczne nie wykonano odkrywek warstw podłoża działki [...]. Opisany stan faktyczny został zobrazowany przez organ na szkicach sytuacyjnych oraz w dokumentacji fotograficznej wykonanej przezeń podczas kontroli.

W piśmie z dnia 14 marca 2018 r. P. F. wyjaśniła, że żużel oraz drobne kamienie zostały nawiezione na jej działkę w 2010 r. i to jednorazowo. Miało to na celu wyrównanie terenu, na którym skarżąca prowadziła i nadal prowadzi rozbudowę budynku gospodarczego. Samochody parkowane były na terenie trawiastym, a w późniejszym czasie po rozłożeniu całego żużlu już bezpośrednio na nim. Lampy wraz z kamerami stanowią z kolei całość monitoringu oraz oświetlenia posesji. Pojazdy ciężarowe zatrzymują się na jej działce na czas około 45 h (w związku z potrzebą odpoczynku kierowcy), a pojazdy do 3,5 ton na czas około 10 h. W dniu 5 kwietnia 2018 r. przeprowadzono kolejną kontrolę działki, podczas której zostały dokonane odkrywki w celu ustalenia warstw podłoża. Wykonano trzy otwory (odkrywki). W pierwszym z nich stwierdzono, że grunt rodzimy znajduje się na głębokości 20 cm poniżej poziomu terenu, a na nim naniesiono warstwę żużlu (o grubości 20 cm).

W drugim otworze grunt rodzimy znajduje się na głębokości 26 cm poniżej poziomu terenu, a nad nim naniesiono warstwę 10 cm gruzu, nad którą jest 16 cm warstwa żużlu. Z kolei w trzecim otworze, grunt rodzimy znajduje się na głębokości 32 cm poniżej poziomu terenu, a powyżej występuje żużel. W dniu kontroli na działce były zaparkowane samochody dostawcze i TIR.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...], PINB w [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r.,poz.1332 j.t.; dalej "p.bud.") nakazał P. F. (jako inwestorowi i właścicielowi) rozbiórkę miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych usytuowanych na działce nr [...]. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2018 r. [...]WINB, po rozpatrzeniu odwołania P. F., utrzymał decyzję PINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Nie podzielił stanowiska skarżącej, że dokonała jedynie utwardzenia powierzchni gruntu, co nie wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud. (w skardze kwalifikowała to także jako "remont utwardzenia terenu"). Wskazał, że w świetle bardzo obszernej, wiarygodnej, pochodzącej z różnych źródeł (zdjęcia lotnicze z kontroli gazociągu zrealizowane przez operatora, powszechnie dostępne zdjęcia satelitarne lub lotnicze oraz zdjęcia własne organu) dokumentacji fotograficznej i protokołów kontroli nie ulega wątpliwości, że na przedmiotowej działce funkcjonuje parking samochodów ciężarowych i dostawczych, których przy pełnym wypełnieniu parkingu jest nawet 22. Na szeregu zdjęć lotniczych i fotografii z poziomu gruntu uzyskanych z różnych źródeł, w tym od samej skarżącej, wynika, że przed datą realizacji inwestycji, co miało miejsce między październikiem 2013 r. a czerwcem 2014 r., działka stanowiła teren nieutwardzony, pokryty trawą.

Z kolej w trakcie kontroli w dniu 5 kwietnia 2018 r. ustalono, że znaczna część działki pokryta jest żużlem o grubości od 16 do 32 cm, a częściowo także pod tą warstwą znajduje się utwardzenie z gruzu. Na jej terenie zainstalowano także dwie lampy halogenowe oraz kamery.

W ocenie Sądu pierwszej instancji całokształt materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, że na działce nr ew. [...] zrealizowano kompleksowe zamierzenie w postaci parkingu dla samochodów ciężarowych. Nie sposób więc twierdzić, jak wskazuje skarżąca, że sprawa dotyczy tylko utwardzenia powierzchni gruntu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud. Zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowiska postojowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż – dla samochodów innych niż samochody osobowe: 16 m - w przypadku parkingu powyżej 4 stanowisk postojowych. Skoro więc działka nr ew. [...] ma szerokość ca 15 m, to oznacza, że nie ma możliwości zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi posadowienia (zalegalizowania) na niej parkingu dla samochodów ciężarowych w liczbie powyżej 4.

W skardze kasacyjnej P.F. zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie:

1. 1. prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a to:
2. 1) art. 48 ust. 1 pkt 1 p.bud. poprzez jego zastosowanie w okolicznościach wskazujących na istnienie przesłanek do umorzenia postępowania;
3. 2) art. 3 pkt 3 p.bud. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że każde wykonanie remontu utwardzenia powierzchni gruntu należy kwalifikować jako wykonanie budowli, na co wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że nie każde utwardzenie powierzchni działki, a tym bardziej remont takiego utwardzenia jest wykonaniem budowli w rozumieniu wskazanego przepisu;
4. 3) art. 3 pkt 3 p.bud. poprzez błędną subsumpcję polegającą na zakwalifikowaniu wykonanych na części działek prac remontowych utwardzenia jako budowy obiektu budowlanego miejsc postojowych w sytuacji, gdy organy administracji w żaden sposób nie zweryfikowały faktycznego zamierzenia inwestycyjnego jaki miał zostać zrealizowany na przedmiotowych działkach, tj. utwardzenia powierzchni gruntu i arbitralnie przesądziły o budowie parkingu;
5. 4) art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud. poprzez jego niezastosowanie i nieprzyjęcie, że w niniejszej sprawie miało miejsce wykonanie remontu utwardzenia terenu, konsekwencją czego było bezzasadne wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy obiektów budowlanych i wykonania robót budowlanych;
6. 5) § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zastosowanie tego przepisu w okolicznościach sprawy wskazujących na inne zamierzenia skarżącej;
7. 2. przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a to:
8. 1) art. 75 § 1 k.p.a. polegające na przedwczesnym wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem przeprowadzenia postępowania dowodowego i wszechstronnego udokumentowania rodzaju oraz okresu wykonanych prac;
9. 2) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, iż wykonanie remontu utwardzenia powoduje konieczność uzyskania pozwolenia na budowę,
10. 3) art. 7 i art. 77 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym poprzez niezebranie całego dostępnego organowi materiału dowodowego, nieprzesłuchanie świadków, na okoliczność stanu faktycznego nieruchomości oraz posadowionych na niej urządzeń oraz utwardzeń na zakupionej przez skarżącą nieruchomości oraz uznanie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego za udowodnione twierdzenia innych uczestników postępowania;
11. 4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
12. a) brak w uzasadnieniu decyzji administracyjnej logicznych lub choćby nawet syntetycznych rozważań na temat okoliczności relewantnych z punktu widzenia prawa procesowego, tj. dotyczących zasadności przesłanek, na podstawie których organ uznał, że do wykonania remontu utwardzenia wymagane jest pozwolenie na budowę, którego skarżący nie uzyskał,
13. b) brak uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do nieuwzględnienia wszystkich zarzutów skargi w zakresie podważenia kwalifikacji utwardzenia jako parkingu i budowli wymagającej pozwolenia na budowę, który to pogląd nie został w sposób przewidziany przepisami prawa należycie uzasadniony;
14. c) bezzasadne pominięcie w uzasadnieniu oceny dowodów, tj. które dowody uznał za wiarygodne, a którym wiarygodności tej odmówił, ze wskazaniem przyczyn odmowy;
15. 3. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu przez organ, że wykonane prace nie były remontem utwardzenia, a robotami wymagającymi uzyskania pozwolenia na budowę.

Na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w całości do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków;

1. 2) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB w [...] w całości i umorzenie postępowania w sprawie;
2. 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa wg norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie podniosła, że jedynie wykonała remont, umożliwiający normalne funkcjonowanie nieruchomości, w tym zabezpieczając teren przed rozmakaniem na skutek opadów atmosferycznych. Samo utwardzenie gruntu poprzez np. nawiezienie kruszywa i jego ubicie, ułożenie kostki, elementów betonowych czy płyt na uprzednio przygotowanej powierzchni na działce budowlanej nie wymaga ani uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W niniejszej sprawie organy i Sąd pierwszej instancji całkowicie ignorowały inicjatywę dowodową skarżącej, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia z pominięciem naczelnych zasad postępowania administracyjnego, rażącego naruszenia prawa oraz interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przede wszystkim miało miejsce rażące naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., albowiem organy' administracji publicznej nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, czego dowodzą zapisy obu decyzji w zakresie rzekomego umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się w zakresie zebranego materiału dowodowego oraz złożenia wniosków dowodowych, a to w okolicznościach, kiedy organ ten sam przyznaje, że prawa tego skarżącej faktycznie nie zapewniono, odsyłając do innego trybu postępowania, a to skargi na pracownika PINB, co w żaden sposób, w sposób oczywisty nie jest w stanie konwalidować rażącego uchybienia przepisom postępowania w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik, [...] S.A. z siedzibą w [...], wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu przychylił się do stanowiska organów i Sądu pierwszej instancji, że w sprawie skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej.

Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2019r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącej P.F. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Wszystkie one jednak w istocie sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska organów i Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym w sprawie doszło do wykonania parkingu i nakierowane są na wykazanie, że skarżąca dokonała utwardzenia powierzchni gruntu, ewentualnie remontu utwardzenia. Jednak w sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego.

Sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych wymaga wskazania, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wykazania istotności wpływu tego naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.

Ponadto, jak wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie. Sąd drugiej instancji nie może bowiem domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2011 r., sygn. II OSK 151/12; z dnia 9 marca 2018 r., sygn. I OSK 412/17; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl).

W ramach zarzutów procesowych autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w jaki sposób uchybienia przepisom k.p.a., których jego zdaniem dopuścił się organ odwoławczy miały wpływ na wynik sprawy. W petitum skargi kasacyjnej zawarte zostały ogólnie sformułowanie zarzuty pominięcia postępowania dowodowego, wszechstronnego udokumentowania rodzaju i okresu wykonanych prac, dowolnej oceny materiału dowodowego, zaniechania podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieprzesłuchania świadków, braku w uzasadnieniu decyzji rozważań na temat okoliczności relewantnych z punktu widzenia prawa procesowego, tj. zasadności przesłanek, na podstawie których organ uznał, że do wykonania remontu utwardzenia wymagane jest pozwolenie na budowę, bezzasadnego pominięcia dowodów, które organ uznał za wiarygodne, a którym odmówił wiarygodności. Ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, jakie dowody zostały pominięte, na czym polegała dowolna ocena dowodów, jakie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego nie zostały podjęte, jakich świadków nie przesłuchano, jakie rozważania powinny być zawarte w uzasadnieniu decyzji, jakie dowody zostały bezzasadnie pominięte.

Podniesiono jedynie, że w chwili objęcia przez skarżącą w posiadanie przedmiotowej nieruchomości była ona już częściowo utwardzona, a skarżąca wykonała tylko remont tego utwardzenia, a nawiezienie kruszywa, jego ubicie, ułożenie kostki, elementów betonowych, czy płyt na działce budowlanej nie wymaga pozwolenia na budowę. Zarzucono, że organy i Sąd pierwszej instancji ignorowały inicjatywę dowodową skarżącej, ale nie rozwinięto, na czym to ignorowanie polegało. Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art.75 § 1 k.p.a., art.80 k.p.a., art. 7 i 77 k.p.a., art.10 k.p.a., art.107 § 3 k.p.a. uznać należy za nieuzasadniony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że skarżącej nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz złożenia wniosków dowodowych. W tym miejscu należy wyjaśnić, że z zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej ww. przepisie, wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2021 r., sygn. II GSK 740/18).

Autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnych danych mogących świadczyć o tym, że okoliczności sprawy nie zostały dokładnie wyjaśnione, że sprawa nie została rozstrzygnięta zgodnie z prawem. Zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. jest więc również niezasadny.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że w istocie zarzuty te są konsekwencją stanowiska skarżącej kasacyjnie podważającego, jak wyżej to wskazano nieskutecznie, ustalenia faktyczne, tj. ustalenia, że w niniejszej sprawie doszło do wykonania parkingu. Stąd zarzuty: błędnego zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej "p.bud.", zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę; błędnej kwalifikacji wykonanego obiektu jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.bud.; niezastosowania art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud., zwalniającego utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, oraz zastosowania § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), regulującego odległości miejsc postojowych od okien budynków oraz od granicy działki budowlanej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego materiał dowodowy zebrany w tej sprawie w sposób jednoznaczny wskazuje, że skarżąca kasacyjnie wykonała na działce nr ew.[...] parking dla samochodów ciężarowych i dostawczych. Dowodzi tego zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. Na zdjęciach widać zaparkowane samochody ciężarowe typu TIR, inne ciężarowe i dostawcze. Przed zrealizowaniem przedmiotowej inwestycji, co miało miejsce między październikiem 2013 r. a czerwcem 2014 r., działka nr [...] stanowiła teren nieutwardzony, pokryty trawą. Kontrola w dniu 5 kwietnia 2018 r. wykazała, że znaczna część działki pokryta jest żużlem o grubości od 16 do 32 cm, a częściowo pod tą warstwą znajduje się utwardzenie z gruzu. W toku kontroli w dniu 28 lutego 2018 r. ustalono, że na terenie działki zainstalowano dwie lampy halogenowe i kamery. Powyższych okoliczności inwestorka nie zakwestionowała, a świadczą one obiektywnie o tym, że doszło do wykonania parkingu.

Z brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud. nie wynika, na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu. W hipotezie normy zawartej w tym przepisie nie zdefiniowano wprost obiektu budowlanego powstałego w wyniku robot budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu i nie przesądzono, czy w rezultacie tych robót powstaje obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 (budowla) w zw. z art. 3 pkt 1 p.bud. (obiekt budowlany). Utwardzony grunt może stanowić urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.bud., a więc urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym i zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Do takiej sytuacji najwyraźniej nawiązuje art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud. Z przepisu tego wynika jedynie, że roboty budowlane, których skutkiem jest wyłącznie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, są zwolnione od pozwolenia na budowę.

Sam fakt wysypania żużlu i gruzu w obrębie własnej nieruchomości, celem polepszenia warunków korzystania z tej nieruchomości nie stanowi jeszcze budowy parkingu. Jeżeli jednak pomiędzy utwardzeniem działki a innym obiektem budowlanym na tej działce brak jest bezpośredniego związku funkcjonalnego (utwardzenie pełni funkcję samodzielną lub dominującą, a nie służebną), wtedy zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt. 5 w zw. z art. 3 pkt 9 p.bud. jest nieuzasadnione.

Okoliczność, że na terenie inwestycji parkują regularnie samochody ciężarowe i dostawcze, teren został oświetlony i jest monitorowany świadczy o tym, że inwestorka w rzeczywistości zrealizowała budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.bud., którą należy kwalifikować jako parking, a nie utwardzenie powierzchni gruntu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud. Przedmiotowy parking nie pełni funkcji służebnej wobec budynków znajdujących się na tej samej działce. W art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud. chodzi o utwardzenie, które jest związane z działką budowlaną, a więc co do zasady chodzi o funkcję umożliwienia korzystania z innego obiektu budowlanego na tej samej działce. W niniejszej sprawie niewątpliwie nie mamy do czynienia z obiektem o takiej (czy też tylko takiej) funkcji.

Odnosząc się jeszcze do zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni art. 3 pkt 3 p.bud. polegającej na przyjęciu, że każde wykonanie remontu powierzchni gruntu należy kwalifikować jako wykonanie budowli, to stwierdzić trzeba, że jest on niezrozumiały, ponieważ Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takiej wykładni ww. przepisu nie przeprowadził. Organy nadzoru budowlanego orzekające w tej sprawie przyjęły, co Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował, że inwestorka wykonała parking, który jest budowlą a nie utwardzenie terenu i w konsekwencji nie znalazły podstaw do zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 5 p.bud.

Zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, stanowiska postojowe dla samochodów innych niż samochody osobowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 16 m - w przypadku parkingu powyżej 4 stanowisk postojowych. Działka nr [...] ma szerokość około 15 m, co jest w sprawie bezsporne. Przy pełnym wypełnieniu parkingu samochodów jest nawet 22. Nie ma więc możliwości zalegalizowania przedmiotowego parkingu w świetle przepisów techniczno-budowlanych. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest konieczność jego rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.bud. Zarzuty naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego okazały się więc chybione.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art.182 § 2 i 3 p.p.s.a.