Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1279/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy D. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na podział nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.
Burmistrz Miasta D. M. złożył do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wniosek o wydanie pozwolenia na podział nieruchomości, stanowiących własność Gminy D. M., położonych w D. M. przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...], obręb [...] miejscowość D. M. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że celem podziału jest wydzielenie gruntów pod schodami budynków stanowiących własność osób fizycznych, zgodnie z dołączonym wstępnym projektem podziału nieruchomości, a następnie ich sprzedaż na poprawę warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości.
Nieruchomości objęte planem podziału znajdują się na obszarze historycznego układu urbanistycznego D. M., który na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] października 1957 r. wpisany został do rejestru zabytków pod nr [...], oraz na terenie nawarstwień kulturowych starego miasta D. M., które na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] stycznia 1992 r., wpisany został do rejestru zabytków pod nr [...].
[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 2012, nr [...], po rozpatrzeniu powyższego wniosku, na podstawie art. 6 pkt 5 i art. 96 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 3 ust 1, art. 4 pkt 2, 3, 5, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz § 15 ust. 4 pkt 1 i 3 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. (Uchwała Nr [...]), postanowił odmówić udzielenia pozwolenia na podział nieruchomości opisanych powyżej.
Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wniosła Gmina D. M. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2013 r., działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (u.o.z.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że wymóg uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na podział nieruchomości ma na celu zapewnienie właściwych warunków utrzymania i zachowania dziedzictwa kulturowego i zabytków. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 b u.o.z., ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Z kolei, stosownie do art. 3 pkt 12 u.o.z., historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgodnie natomiast z punktem 13 tego artykułu, przez historyczny zespół budowlany należy rozumieć powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.
Organ wskazał, że wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlega parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy, a także wygląd elewacji. Rozpatrując sprawy dotyczące podziału nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków organy konserwatorskie kierują się jedną z głównych zasad doktryny konserwatorskiej, tj. zasadą integralności i niepodzielności zabytkowych założeń. Ewentualny podział nie może prowadzić do istotnego przekształcenia nieruchomości wpływając na obniżenie ich wartości zabytkowych, a także pogarszać warunków utrzymania zabytku i jego ochrony. Zgodnie z art. 4 u.o.z., ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Zadaniem organów ochrony zabytków jest zatem zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby wpłynąć negatywnie na utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno - architektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1572/06).
Historyczny układ ul. J. w D. M. wyznacza m. in. zachodnia pierzeja ulicy, która mimo, że składa się z budynków współczesnych, pokrywa się z historyczną linią zabudowy, potwierdzoną w przekazach kartograficznych. W ocenie organu pierwszej instancji, planowane wydzielenie kilku działek o różnej głębokości i szerokości zmieni trwale linie zabudowy ul. J. w D. M. i wprowadzi element dysharmonizujący układ urbanistyczny, ponadto nie posiada żadnego uzasadnienia historycznego. Proponowany podział przedmiotowych działek naruszałby ponadto zachowaną historyczną parcelację, cenną z punktu widzenia ochrony układu urbanistycznego i prowadził do trwałego wyodrębnienia wtórnej, ahistorycznej parceli. W ramach bowiem układu urbanistycznego ochronie konserwatorskiej podlega historyczny układ ulic, placów i działek, relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, współzależność miedzy zabudową zielenią a otwartą przestrzenią.
Przedmiotowy podział nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zasadą ochrony zabytku, jakim jest historycznie ukształtowany układ urbanistyczny, któremu należy zagwarantować warunki trwałego zachowania pierwotnego układu funkcjonalno - przestrzennego. Spowodowałby on istotne przekształcenie historycznie ukształtowanej nieruchomości, wpływając na obniżenie wartości zabytkowych całego terenu i zakłóciłby zintegrowaną przestrzeń jego układu. Wartością bowiem tego typu obszarów jest powstały w wyniku pierwotnej parcelacji kształt, wielkość oraz rozplanowanie działek rozmieszczonych w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych (wyrok NSA z dnia 21.07.2010 r., II OSK 1565/09). Proponowany podział naruszyłby zasadę integralności i niepodzielności zabytkowych założeń.
Organ konserwatorski zobowiązany jest załatwić sprawę zgodnie ze słusznym interesem wnioskodawcy, jeżeli interes ten nie jest sprzeczny z interesem społecznym. Uwzględnienie wniosku Gminy D. M. o podział nieruchomości naruszyłoby art. 4 u.o.z. poprzez naruszenie istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej. Odmowa pozwolenia na podział nieruchomości nie narusza ponadto przepisów o wykonywaniu prawa własności. Stosownie bowiem do art. 140 k.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jednakże w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. W rozpoznawanej sprawie ograniczenie praw właściciela wynika z przepisów powołanej wyżej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina D. M. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez nie zbadanie, czy decyzja wydana w oparciu o art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z., a mająca charakter decyzji uznaniowej, nie naruszyła słusznego interesu wnioskodawcy oraz interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skarżąca wskazała, że odmowa udzielenia pozwolenia na podział nieruchomości położonych przy ul. J. w D. M. jest działaniem, które nie uwzględnia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Podział nieruchomości stanowiących własność Gminy D. M. ma na celu wydzielenie gruntów, na których usytuowane są schody wybudowane przez osoby fizyczne będące właścicielami przyległych nieruchomości zabudowanych budynkami użytkowo-mieszkalnymi, do których te schody prowadzą.
Jedynie podział geodezyjny stworzy Gminie możliwość zbycia gruntów pod schodami na rzecz właścicieli przyległych nieruchomości, celem poprawy warunków ich zagospodarowania, o co mieszkańcy zabiegają. Wskazanie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że uwzględnienie wniosku Gminy o podział nieruchomości naruszyłoby art. 4 u.o.z. poprzez naruszenie istniejącej struktury funkcjonalno - przestrzennej jest niezrozumiałe. W ocenie Gminy uwzględnienie wniosku nie narusza żadnego z celów wymienionych art. 4 u.o.z. Przepis ten nie zawiera zakazu podziału nieruchomości, a w następstwie sprzedaży wydzielonych działek celem uregulowania stanu własnościowego do terenów od lat zajętych pod schody wybudowane na planowanych do wydzielenia działkach. Dlatego też nie można zgodzić się z tym, że linie podziału geodezyjnego, które uwidocznione będą wyłącznie na mapach naruszą "istniejącą strukturę funkcjonalno-przestrzenną" – sformułowanie użyte w uzasadnieniu decyzji, a nie zdefiniowane w ustawie.
Skoro Minister Kultury i [...] Konserwator Zabytków uważają, że projektowany podział geodezyjny, w tej indywidualnej sprawie, niekorzystnie wpłynie na historyczny układ urbanistyczny D. M., to winni dokładnie wskazać na czym opierają swój pogląd i na czym w tej konkretnej sytuacji polega ochrona zabytku, tak by wydana decyzja nie sprawiała wrażenia dowolności, czy braku dobrej woli.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., VII SA/Wa 1279/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i nie wystąpiły.
Decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola takiej decyzji sprowadza się do weryfikacji, czy przy jej wydawaniu nie doszło do przekroczenia granic swobodnej oceny, a więc czy decyzja nie jest dowolna i czy prawidłowo został w niej uzasadniony podjęty wybór. Jeżeli decyzja spełnia te kryteria nie można jej odmówić legalności. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że obie decyzje są zgodne z prawem i nie przekraczają granic uznania administracyjnego.
Przedmiotem ochrony, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1) lit. b) u.o.z. są między innymi zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Ustawodawca zawarł definicję legalną zarówno pojęcia zabytek jak i pojęcia układ urbanistyczny, ruralistyczny i zespół budowlany. Zgodnie z art. 3 pkt 1) u.o.z. przez zabytek należy rozumieć nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 12) u.o.z. przez historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny należy rozumieć przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.
Układ urbanistyczny miasta w sposób bezpośredni jest kształtowany przez:
- a) historyczne rozplanowanie przebiegu, szerokości, przekroju placów, ulic,
- b) wygląd zewnętrzny budowli określony skalą, rozmiarami, stylem, konstrukcją, materiałami, kolorem i wystrojem,
- c) współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią,
- d) współzależność między miastem lub dzielnicą zabytkową, a otaczającym je środowiskiem naturalnym i kulturowym,
- e) różne funkcje, które miasto lub dzielnice spełniały w przeszłości.
Ustalając zakres ochrony należy wskazać, że zgodnie z art. 4 pkt 2 u.o.z. ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Za ochronę zabytków w rozumieniu ustawowym należy uznać ogół działań podejmowanych w odniesieniu do zabytków, mających na celu zachowanie ich wartości zabytkowej. Przez wartość zabytkową, co wynika z przytoczonej wyżej definicji zabytku, należy rozumieć wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zakres ochrony w cytowanym powyżej przepisie został ukształtowany w sposób szeroki i obejmuje obowiązek organu przeciwdziałania już tym zagrożeniom, które jedynie mogą spowodować uszczerbek dla wartości zabytku.
Jedną z form ochrony zabytków jest przewidziana w art. 96 ust. 1a u.g.n. kompetencja organu do wyrażania zgody na podział geodezyjny nieruchomości. Zgodnie z powyższym przepisem w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję, o której mowa w ust. 1 (tj. dotyczącą podziału nieruchomości), wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości. Sam fakt, że ustawodawca przewidział taką normę kompetencyjną dla organu nadzoru konserwatorskiego świadczy o tym, że uznał, iż podział geodezyjny nieruchomości może stanowić zagrożenie dla zabytku.
Tym samym przed dokonaniem podziału koniecznym jest, aby właściwy w sprawie organ rozważył, czy in concreto w obliczu planowanego podziału takie zagrożenie istnieje. O ile sam podział ewidencyjny nie ma wpływu na walory zabytkowego obiektu i opiekę nad nim, o tyle wpływ taki może mieć w praktyce skutek dalej idący, jakim jest podział prawny nieruchomości i pojawienie się nowego właściciela części obiektu oraz ewentualnie nowego sposobu jej zagospodarowania.
Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji wskazał, że ochrona zabytku w postaci układu urbanistycznego może polegać także na przeciwdziałaniu niekorzystnemu z punktu widzenia ochrony układu urbanistycznego podziałowi geodezyjnemu nieruchomości, na których danych zabytek się znajduję. Powyższe jest również zgodne z zakresem ochrony przewidzianym w art. 4 ust 1 pkt 4 u.o.z., w myśl którego odmowę zgody na planowany podział może uzasadniać już tylko potencjalne zagrożenie dla wartości zabytku. W orzecznictwie został także wyrażony pogląd, że organ może odmówić zgody na podział nieruchomości, który zmierza do utrwalenia lub pogłębienia niekorzystnych zmian w istniejącym sposobie zagospodarowania zabytku. Zadaniem organów w zakresie ochrony zabytków jest bowiem zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzennym, umożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organ powinien przeciwdziałać takiemu podziałowi nieruchomości, który utrwala stan niezgodny z założeniami przestrzennymi układu urbanistycznego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1093/2010).
Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że planowane wydzielenie kilku działek o różnej głębokości i szerokości zmieni trwale linie zabudowy ul. J. w D. M. i wprowadzi element dysharmonizujący układ urbanistyczny, ponadto nie posiada żadnego uzasadnienia historycznego oraz że podział przedmiotowych działek naruszałby zachowaną historyczną parcelację, cenną z punktu widzenia ochrony układu urbanistycznego i prowadził do trwałego wyodrębnienia wtórnej, ahistorycznej parceli. Ponadto uwzględnienie wniosku Gminy D. M. o podział nieruchomości naruszyłoby art. 4 u.o.z. poprzez naruszenie istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej.
Z powyższych sformułowań wynika, że organ odmawiając zgody na planowany podział nieruchomości miał na uwadze okoliczność, że utrwali on niekorzystne zmiany w układzie urbanistycznym miasta, które polegają na zmianie linii zabudowy ul. J. w D. M., dysharmonizującej układ urbanistyczny i zakłócającej podziały funkcjonalne, co wymierzone jest w wartość historyczną układu urbanistycznego.
Co prawda organ wydając decyzję nie ustrzegł się błędów, które jednak nie miały zasadniczego znaczenia dla poprawności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji w sposób nieścisły wskazał m.in., że wartością tego typu obszarów (układów urbanistycznych wpisanych do rejestru zabytków) jest powstały w wyniku pierwotnej parcelacji kształt, wielkość oraz rozplanowanie działek rozmieszczonych w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych. Z powyższego twierdzenia wynika, że wartością zasługującą na ochronę jest sama zastosowana na danym obszarze parcelacja, a nie wytworzony w wyniku tego układ przestrzenny, z którym wiążą się określone wartości historyczne, artystyczne i naukowe. Przyjmując taki pogląd należałoby uznać, że żadna zmiana raz przyjętej parcelacji na obszarze objętym ochroną nie jest możliwa. Powyższe sformułowanie mogło utrudniać prawidłowe ustalenie motywów rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ, to jednak nie przekreśla ani zasadności wydanej decyzji, ani prawidłowości sporządzonego do niej uzasadnienia, które w pozostałym zakresie z przyczyn omówionych powyżej zasługuje na uwzględnienie.
Skarżąca Gmina uzasadniając swój zarzut wskazała, że podział przedmiotowych nieruchomości, ma na celu wydzielenie gruntów, na których usytuowane są schody wybudowane przez osoby fizyczne będące właścicielami przyległych nieruchomości zabudowanych budynkami użytkowo-mieszkalnymi, do których te schody prowadzą. Jedynie podział geodezyjny stworzy Gminie możliwość zbycia gruntów pod schodami na rzecz właścicieli przyległych nieruchomości, celem poprawy warunków ich zagospodarowania, o co mieszkańcy zabiegają. Z uzasadnienia zarzutu wynika, że w ocenie skarżącej organ rozstrzygający sprawę obok interesu społecznego oraz słusznego interesu wnioskodawcy nie uwzględnił słusznego interesu obywateli, czyli właścicieli nieruchomości, do których miały zostać przyłączone nowo wyodrębnione działki. Jednakże w ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo przyznał pierwszeństwo interesowi społecznemu, polegającemu na ochronie zabytku w postaci układu urbanistycznego, która to ochrona tylko wyjątkowo może doznać ograniczenia z uwagi na interes jednostki.
Skarżący nie wskazał na żadne okoliczności, które nakazywałyby odmienną ocenę. Samo udogodnienie dla wnioskodawcy lub właścicieli nieruchomości nie może uzasadniać odstąpienia od ochrony interesu społecznego jakim jest ochrona zabytków.
Skarżąca oprócz niewłaściwego uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie wskazała na żadne inne uchybienia proceduralne organu. Sąd Wojewódzki uznał, że mimo nieścisłości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest możliwe na jego podstawie ustalenie motywów wydanego w sprawie rozstrzygnięcia i tym samym nie jest uzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2013 r., VII SA/Wa 1279/13, wniosła Gmina D. M.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie art. 4 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 96 ust. 1a u.g.n., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że podział nieruchomości gruntowych położonych w D. M. przy ul. J. stanowi potencjalne zagrożenie mogące spowodować uszczerbek dla wartości zabytku w postaci historycznego układu urbanistycznego ul. J. w D. M. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji błędnie, w ślad za organami obydwu instancji przyjął, że planowane wydzielenie kilku działek o różnej głębokości i szerokości zmieni trwale linie zabudowy ul. J. w D. M. i wprowadzi element dysharmonizujący układ urbanistyczny.
Sąd Wojewódzki, odwołując się do poglądów doktryny, pośrednio wskazuje, że potencjalne zagrożenie stanowić może pojawienie się w wyniku podziału nowego właściciela części nieruchomości oraz ewentualnego nowego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Nie znajduje to potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, który odzwierciedla rzeczywistość układu urbanistycznego ul. J. w D. M. Nie sposób bowiem podzielić poglądu o możliwości innego przeznaczenia wydzielonych nieruchomości niż ich dotychczasowe przeznaczenie. Zważywszy na powierzchnię i kształt wydzielanych nieruchomości nie ma obiektywnej możliwości innego ich przeznaczenia – jest ono bowiem determinowane znajdującą się na nich zabudową, czyli schodami prowadzącymi do budynków. Z uwagi na umiejscowienie otworów wejściowych w budynkach przy ul. J., potencjalni nowi właściciele wydzielonych działek nie będą mieli możliwości innego ich wykorzystania jak tylko pod istniejące już schody.
Wniosek o podział nieruchomości w badanej sprawie był notabene próbą uregulowania i ujęcia w normy prawne istniejącego od wielu lat stanu faktycznego. Tym samym zagrożenie innego przeznaczenia, o którym mówi Sąd I instancji nie jest realne. Na skutek wydzielenia działek linia zabudowy nie zmieni się, nie powstanie również dysharmonia w układzie urbanistycznym, ponieważ charakter wydzielonych nieruchomości powoduje, że nic innego poza istniejącymi schodami nie może powstać w tym miejscu. Powierzchnia działek i sąsiedztwo budynków mieszkalnych uniemożliwiają przeznaczenie ich na inne cele.
Kompetencja organów konserwatorskich do wydawania pozwolenia na podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru powinna być realizowana w ramach zasad i przesłanek ustanowionych między innymi w art. 4 u.o.z., który stanowi że ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnienie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, przeciwdziałania kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę, kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. Kompetencja ta nie może być jednak realizowana w oderwaniu od rzeczywistości. Skoro bowiem linia zabudowy układu urbanistycznego nie dozna istotnych zmian, a jej przebieg pozostanie w istocie taki sam jak poprzednio, to trudno mówić o potencjalnym uszczerbku dla wartości zabytku jakim jest układ urbanistyczny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Stwierdził, że chronioną wartością zabytkowego układu urbanistycznego jest również powstały w wyniku pierwotnej parcelacji kształt, wielkość oraz rozplanowanie działek rozmieszczonych w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych (wyrok NSA z dnia 21.07.2012 r., II OSK 1565/09). Układ urbanistyczny D. M. odzwierciedla dawny podział geodezyjny nawiązujący do historycznych podziałów własnościowych. Już tylko z tego powodu dawna parcelacja podlega ochronie.
Ponadto, nawet gdyby zgodzić się ze stanowiskiem WSA dopuszczającym zmianę parcelacji działek na obszarze objętym ochroną konserwatorską, to zmianę taką należałoby dopuścić tylko w przypadku uzasadnionym ważnym interesem społecznym. Jednakże w przedmiotowej sprawie skarżąca nowy podział geodezyjny uzasadniła wyłącznie indywidualnym interesem właścicieli nieruchomości przyległych do nieruchomości gruntowych zabudowanych schodami, który można zaspokoić ustanawiając chociażby służebności gruntowe bez konieczności dokonywania nowej parcelacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanej podstawy, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli naruszenia prawa materialnego. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, bowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 4 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 96 ust. 1a u.g.n. okazał się zasadny.
Wniosek Gminy D. M. dotyczył pozwolenia na podział czterech działek stanowiących własność Gminy, położonych przy ul. J., objętych ochroną konserwatorską z racji wpisu do rejestru zabytków: historycznego układu urbanistycznego D. M. (decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. z dnia [...] października 1957 r., wpis pod nr [...]) oraz terenu nawarstwień kulturowych starego miasta (decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie z dnia [...] stycznia 1992 r., wpis pod nr [...]). Celem podziału miało być wydzielenie gruntów pod schodami budynków stanowiących własność osób fizycznych, a następnie ich sprzedaż na poprawę warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości.
Odmawiając udzielenia pozwolenia na wnioskowany podział nieruchomości organy obydwu instancji uznały, że historyczny układ ul. J. w D. M. wyznacza m. in. zachodnia pierzeja ulicy, która, mimo że składa się z budynków współczesnych, pokrywa się z historyczną linią zabudowy, potwierdzoną w przekazach kartograficznych. Planowane wydzielenie kilku działek o różnej głębokości i szerokości zmieni trwale, w ocenie organów, linie zabudowy ul. J. w D. M. i wprowadzi element dysharmonizujący układ urbanistyczny. Nie posiada też żadnego uzasadnienia historycznego. Proponowany podział naruszałby zachowaną historyczną parcelację, cenną z punktu widzenia ochrony układu urbanistycznego i prowadził do trwałego wyodrębnienia wtórnej, ahistorycznej parceli. W ramach bowiem układu urbanistycznego ochronie konserwatorskiej podlega historyczny układ ulic, placów i działek, relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, współzależność miedzy zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią. Ponadto wnioskowany podział uniemożliwiłby zachowania pierwotnego układu funkcjonalno - przestrzennego.
Sąd I instancji podzielił tę ocenę, stwierdzając w konkluzji, że podział utrwali niekorzystne zmiany w układzie urbanistycznym miasta, które miałyby polegać na zmianie linii zabudowy ul. J. w D. M., dysharmonizującej układ urbanistyczny i zakłócającej podziały funkcjonalne, co wymierzone jest w wartość historyczną układu urbanistycznego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadne z powyższych twierdzeń, zaczerpniętych głównie z abstrakcyjnie powoływanego orzecznictwa, nie zostało odniesione do stanu faktycznego tej sprawy. Ani uzasadnienia decyzji organów ochrony zabytków, ani uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, nie wskazują, w jaki sposób podział geodezyjny działek może wpłynąć na zmianę linii zabudowy ul. J. w D. M. Jest bowiem oczywiste, że sam podział geodezyjny, a nawet w konsekwencji podział prawny nieruchomości (do którego definitywnie ma prowadzić wnioskowany podział geodezyjny, zgodnie z celem podziału określonym we wniosku) – nie uprawnia do jakiejkolwiek zabudowy.
Natomiast każda ewentualna działalność inwestycyjna, w tym również roboty budowlane, na obszarze objętym wpisem do rejestru zabytków (zarówno jeśli chodzi o historyczny układ urbanistyczny, jak i zabytek archeologiczny), pozostaje pod kontrolą wojewódzkiego konserwatora zabytków (zob. art. 36 ust. 1 pkt 1, 9, 11 u.o.z.). Jak więc w takiej sytuacji sam podział geodezyjny może wpłynąć na zmianę linii zabudowy żaden z organów, ani Sąd I instancji nie wyjaśnił.
Jeśli natomiast proponowany podział ma służyć wydzieleniu gruntów pod już istniejącymi schodami, prowadzącymi do wejścia do budynków, to powstaje pytanie, w jaki sposób nawet prawny podział nieruchomości może prowadzić do zakłócenia podziału funkcjonalnego w historycznie ukształtowanym układzie. Organy jak i Sąd Wojewódzki wyjaśniają, odwołując się do definicji zawartej w art. 3 pkt 12 u.o.z., że w ramach historycznego układu urbanistycznego ochronie konserwatorskiej podlega historyczny układ ulic, placów i działek, relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, współzależność miedzy zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią. Który zatem z tych elementów zostanie zakłócony lub zniekształcony, także na skutek docelowego przeniesienia własności gruntów pod schodami na rzecz właścicieli budynków, które tworzą linię zabudowy, z już istniejącymi schodami. Należy przy tym pamiętać, co podniesiono już wyżej, że sam podział nie tworzy jeszcze pola to zmiany funkcji czy relacji przestrzennych pomiędzy zabudową, a innymi elementami historycznego układu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ podniósł, że układ urbanistyczny D. M. odzwierciedla dawny podział geodezyjny nawiązujący do historycznych podziałów własnościowych i już tylko z tego powodu dawna parcelacja podlega ochronie. Innymi słowy, zdaniem organu, wartością zasługującą na ochronę jest sama zastosowana na danym obszarze parcelacja, a nie wytworzony w wyniku tego układ przestrzenny, z którym wiążą się określone wartości, w tym wypadku historyczne. Jest to pogląd, którego nie zaakceptował Sąd I instancji. Na tle tego sporu zauważyć należy, że nie wyjaśniono, czy obecnie istniejący podział geodezyjny tylko nawiązuje do historycznych podziałów (parcelacji), czy też je odwzorowuje.
Ponadto stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie odzwierciedla w całości motywów podanych w uzasadnieniu decyzji, gdyż pomija te elementy, omówione wyżej, które w ocenie organu również miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. potencjalna zmiana linii zabudowy i zakłócenie podziałów funkcjonalnych. Wprawdzie organ stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że rozpatrując sprawy dotyczące podziału nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków organy konserwatorskie kierują się jedną z głównych zasad doktryny konserwatorskiej, tj. zasadą integralności i niepodzielności zabytkowych założeń, a ewentualny podział nie może prowadzić do istotnego przekształcenia nieruchomości, to jednak nie wyjaśnił źródła takiej zasady doktrynalnej, ani tego, czy jest ona powszechna i bezwzględna, czy też przywołanej zasadzie mogą być przeciwstawione inne wartości (np. poprawa funkcjonalności korzystania z zabytku lub jego części).
Wszak organ stwierdza, że jest to tylko jedna z głównych zasad. Nie wyjaśnił też, czy proponowany przez wnioskodawcę podział rzeczywiście prowadzi do istotnego przekształcenia nieruchomości, w tym zmiany jej funkcji, czy założeń przestrzennych układu urbanistycznego.
Jeśli chodzi zaś o doktrynę, to warto przytoczyć pewną wypowiedź, odnoszącą się w sposób uniwersalny do zasad ochrony zabytków. Mianowicie podstawowy cel ochrony zabytków stanowi nie petryfikacja zastanych struktur, ale utrwalenie i przekazanie (traditio), przy użyciu optymalnych spośród dostępnych na płaszczyźnie faktycznej i prawnej środków, pamięci o ludziach, procesach, wydarzeniach czy wyobrażeniach przez te struktury w różnorodny sposób reprezentowanych. Tak pojęta ochrona zabytków w każdej konkretnej sytuacji będzie zatem przebiegała w sposób odrębny. W zależności od specyfiki zabytku oraz znaczeń mu przypisanych będzie bowiem raz wymagała zachowania go w stanie nienaruszonym, a innym razem - częściowego, a nawet zupełnego przekształcenia (zob. A. Kadłuczka, Ochrona zabytków architektury, t. 1, Zarys doktryn i teorii, Kraków 2000, str. 106).
Wszystko to prowadzi do konkluzji, że organy ochrony zabytków i Sąd I instancji nie wyjaśniły w sposób przekonujący przesłanek, jakimi kierowały się przy odmowie pozwolenia na podział nieruchomości, normatywną przeszkodę upatrując w art. 4 u.o.z. ("uwzględnienie wniosku Gminy D. M. o podział nieruchomości naruszyłoby art. 4 u.o.z. poprzez naruszenie istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej" – cytat z decyzji i wyroku). Sąd I instancji podkreślił, że ochrona zabytku w postaci układu urbanistycznego może polegać także na przeciwdziałaniu niekorzystnemu podziałowi geodezyjnemu nieruchomości, na których danych zabytek się znajduję i że odmowę zgody na planowany podział może uzasadniać już tylko potencjalne zagrożenie dla wartości zabytku. Wskazuje to, że normę stanowiącą podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji odkodował z art. 4 pkt 2 u.o.z., zgodnie z którym "Ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków". Prawidłowo zatem skarżąca kasacyjnie Gmina wskazała ten właśnie przepis, jako podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Nieprawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego (wadliwa subsumcja) może polegać również na tym, że zostanie on użyty jako podstawa rozstrzygnięcia, bez dostatecznego wyjaśnienia przesłanek faktycznych i prawnych, które posłużyły do wypełnienia normy prawnej zakodowanej w zastosowanym przepisie, zwłaszcza, gdy ma on charakter swoistej normy generalnej. Nawet więc wówczas (jak w tym wypadku), gdy skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów dotyczących niewłaściwego ustalenia okoliczności sprawy i braku ich normatywnej oceny, to niewyjaśnienie przesłanek zastosowania przepisu prawa materialnego o powyższym charakterze, na tle konkretnego materiału dowodowego, stanowi o niewłaściwym jego zastosowaniu.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.