Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 1933/11) oddalił skargę I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] września 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza A. z [...] lipca 2007 r. w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia – budowy lokalnej obwodnicy A. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z [...] listopada 2007 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza A. z [...] lipca 2007 r. przez, jak to określono, "mieszkańców ulicy S. i ulicy W. w A.". Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. odmówiło "mieszkańcom ulicy S. i ulicy W. w A." przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza A. z [...] lipca 2007 r. Oba postanowienia zostały zaskarżone skargami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W sprawie ze skargi I. K., U. D., T. B., E. P. oraz B. M. WSA w Krakowie wyrokiem z 1 kwietnia 2011 r. uchylił postanowienie z 4 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 863/10), zaś w sprawie ze skargi I. K., G. D., U. D. i K. Z. Sąd wyrokiem z tego samego dnia (sygn. akt II SA/Kr 1590/09) uchylił postanowienie z [...] listopada 2007 r.
Uzasadniając wyrok, którym uchylono postanowienie w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, Sąd wskazał, że w celu zawiadomienia o wydaniu decyzji Burmistrza A. z [...] lipca 2007 r. stosowano art. 49 k.p.a. i ocenił, iż przepis ten zastosowano wadliwie, gdyż w aktach administracyjnych brak było dowodu, który pozwalałby ustalić przez jaki czas informacja o wydaniu decyzji była wywieszona do publicznego wglądu oraz, czy została ona podana do publicznej wiadomości w sposób wskazany w tej decyzji, czyli poprzez umieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta A. Sąd też stwierdził, że bez wyjaśnienia tych okoliczności stwierdzenie, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu jest przedwczesne.
Uzasadniając wyrok, którym uchylono postanowienie w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania Sąd stwierdził, że stosując w sprawie art. 49 k.p.a., nie poinformowano w tym trybie stron postępowania o sposobie i terminie złożenia odwołania od decyzji oraz udzielono błędnych informacji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z [...] września 2011 r. przywróciło "mieszkańcom ulicy S. i ulicy W. w A." termin do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza A. z [...] lipca 2007 r. Uzasadniając to postanowienie stwierdzono, że organ administracji jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartą w wyroku WSA w Krakowie z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 863/10.
Tego samego dnia SKO wydało też decyzję, którą utrzymało w mocy decyzję Burmistrza A. z [...] lipca 2007 r.
W skardze skarżący zarzucił naruszenie art. 58 oraz art. 134 k.p.a., a także art. 77 k.p.a. Twierdził, że wydanie decyzji z [...] września 2011 r. było przedwczesne, gdyż wcześniej należało wydać postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Ponadto zarzucono, że nie zweryfikowano założeń i ustaleń raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W szczególności nie wzięto pod uwagę, że przewidywany poziom hałasu w miejscu inwestycji, z uwagi na uwarunkowania drogowe A. (brak obwodnicy) oraz realizowanie obiektu handlowego o powierzchni ponad 1.000 m2 z parkingiem, będzie wyższy niż założono.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji, według którego sporządzony w sprawie raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest kompletny, spójny i uwzględnia wymagane prawem aspekty oddziaływania inwestycji na środowisko. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, że nie uwzględniono rzeczywistego poziomu hałasu w miejscu inwestycji. Stwierdził, że SKO do takiego zarzutu się odniosło, gdyż wskazało, że zostaną przekroczone normy hałasu i w związku z tym nakazano wykonanie odpowiednich ekranów akustycznych.
Odnosząc się do zarzutu, że zaskarżona decyzja jest przedwczesna, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wydanie postanowienia z [...] września 2011 r. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza A. z [...] lipca 2007 r. i w tym samym dniu zaskarżonej decyzji było zgodne z prawem. Stwierdził, że przywracając termin do wniesienia odwołania SKO otworzyło drogę do merytorycznego rozpoznania odwołania i nie było przeszkód, aby wobec przywrócenia terminu od razu rozpoznać odwołanie. Przeszkodą nie było – jak wskazał Sąd pierwszej instancji – postanowienie SKO o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, gdyż "wskutek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wcześniejsze postanowienie stwierdzające uchybienie terminu złożenia odwołania przestało mieć rację bytu". Jest to – jak wskazał Sąd pierwszej instancji – skutek przyjęcia, iż postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest postanowieniem co do istoty sprawy i kończącym postępowanie w drugiej instancji.
W związku z tym nie było potrzeby, aby SKO odrębnie i przed merytorycznym rozstrzygnięciem odwołania wypowiadało się w przedmiocie swojego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W skardze kasacyjnej, wnosząc o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało polegać na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji stanu prawnego wynikającego z wyroku WSA w Krakowie z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1590/09, względnie na wydaniu wyroku opierającego się niekompletnych aktach sprawy, mianowicie aktach, w których brak było tego wyroku,
- - art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że nie przeprowadzono dowodu z wyżej opisanego wyroku,
- - art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nierozpoznaniu zarzutu skarżącego, dotyczącego niewykonania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazań zawartych w opisanym wyżej wyroku,
- - art. 153 oraz art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieuwzględnieniu związania Sądu pierwszej instancji wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w opisanym wyżej wyroku,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niezastosowaniu pierwszego przepisu i zastosowaniu drugiego przepisu, mimo że zostały naruszone art. 6, art. 58 § 1 i art. 134 k.p.a. oraz art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
- - art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na niezastosowaniu tych przepisów, mimo że organy administracji naruszyły art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
- - art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, polegające na nieprzeprowadzeniu w pełni kontroli legalności zaskarżonej decyzji,
- - art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na sporządzeniu uzasadnienia, w którym nie uwzględnia się w pełni stanu prawnego sprawy, gdyż pomija się kwestię związania organów administracji i sądu administracyjnego wyrokiem WSA w Krakowie z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1590/09.
Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono argumenty, które sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji przyjął błędne założenie, iż obowiązuje postanowienie SKO z [...] lipca 2007 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania i na skutek tego błędnego założenia uznał za prawidłowe postanowienie tego organu z [...] września 2011 r. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania oraz decyzję z [...] września 2011 r., gdy tymczasem w świetle wyroku WSA w Krakowie z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1590/09, kwestia uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie jest przesądzona, co powoduje, że postanowienie o przywróceniu terminu oraz wydana w jego następstwie decyzja są przedwczesne.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów postępowania). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona zasadnych podstaw.
Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy dotyczą w istocie jednej kwestii, mianowicie tego, że nie uwzględniono oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt 1590/09. Wyrokiem tym, jak już wskazano, Sąd uchylił wydane w rozpoznawanej sprawie przez SKO postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie wyrokiem z tego samego dnia, w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 863/10, WSA w Krakowie uchylił postanowienie SKO o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia w tej samej sprawie odwołania. Na skutek tego wyroku SKO następnie przywróciło termin do wniesienia odwołania i odwołanie rozpoznało, wydając zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący twierdzi, iż zaskarżona przez niego decyzja była wadliwa, gdyż wydano ją po przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, mimo że nie zostało rozstrzygnięte, czy uchybiono terminowi do wniesienia odwołania.
Tym samym skarżący kwestionuje w istocie zgodność z prawem przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, przy czy jego argumentacja, związana z zarzutem nierozstrzygnięcia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, sprowadza się do tego, że nie jest zgodne z prawem postanowienie o przywróceniu terminu, co do którego nie przesądzono, czy został uchybiony.
Mając to na uwadze należy stwierdzić, że przytoczona w skardze kasacyjnej podstawa jest niezasadna, gdyż dotyczy kwestii, która nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast kwestia czy zaskarżoną przed Sądem pierwszej instancji decyzję wydano na skutek wadliwego przywrócenia terminu, przy czym wadliwość ta miałaby polegać na tym, że nie przesądzono, czy uchybiono terminowi do wniesienia odwołania, nie ma żadnego istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Podkreślić należy, że skarżący nie twierdzi, iż odwołanie od decyzji Burmistrza A. z [...] lipca 2007 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Takie twierdzenie byłoby zresztą sprzeczne z jego interesem, gdyż był jedną z osób, które to odwołanie wniosły.
Zarzuty skarżącego nie zmierzają więc do wykazania, że SKO rozpoznało odwołanie wniesione z uchybieniem terminu, a więc niedopuszczalne. Skarżący zarzuca, że przed przywróceniem terminu do wniesienia odwołania nie przesądzono, czy termin ten został uchybiony. Jednakże nie ma to istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż w zaistniałej sytuacji procesowej w żadnym przypadku nie doszło do rozpoznania niedopuszczalnego (spóźnionego) odwołania. O ile bowiem okazałoby się, że terminowi do wniesienia odwołania nie uchybiono, to rozpoznanie odwołania było dopuszczalne, gdyż odwołanie zostało wniesione w terminie. Wówczas wprawdzie postanowienie o przywróceniu terminu byłoby wadliwe (zbędne), ale nie miałoby to żadnego znaczenia dla zgodności z prawem decyzji wydanej w wyniku rozpoznania odwołania.
Z kolei, jeżeli okazałoby się, że terminowi jednak uchybiono, to przywrócenie uchybionego terminu usunęło przeszkodę w rozpoznaniu spóźnionego odwołania i z tego powodu rozpoznanie odwołanie też było dopuszczalne.
W związku z powyższym NSA na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.