Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014r., sygn. akt II SA/Kr 33/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi Z. M., C. S., Z. S. oraz M. M. na decyzję Nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2013 r., [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 155 oraz art. 104 kpa w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku z dnia 29 maja 2012 r. złożonego przez Z. M. - odmówił zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] października 2010 r. nakazującej Z. M. wykonanie wzmocnień i zabezpieczeń budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w Ł. w terminie do 31 marca 2011 r. PINB wskazał, że wniosek Z. M. z dnia [...] maja 2012 r. został poparty załączoną ekspertyzą geologiczną, w której wskazano, że brak spękań i szczelin powierzchni gruntu w tym rejonie może świadczyć o braku aktywności procesów osuwiskowych, natomiast zaobserwowane zawilgocenie ściany budynku może wskazywać na źle wykonany drenaż.
Po wszczęciu postępowania PINB wezwał Z. M. do dostarczenia ekspertyzy technicznej opracowanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, która wykazałaby, że zakres robót objętych nakazem decyzji z dnia [...] października 2010 r. uległ zmianie oraz określiłaby, jakie roboty należy wykonać w celu zagwarantowania bezpiecznego użytkowania ww. budynku. Wezwanie zostało skierowane do właściciela, gdyż "organ we własnym zakresie nie posiadał możliwości ocenienia obszaru zmian który mógłby objąć wcześniej wydany nakaz, którego przedmiotem są zakryte elementy poddawane oddziaływaniu gruntu (fundamenty, drenaż czy konstrukcja oporowa)". Z. M. nie przedłożył żadnego opracowania, co według organu wyeliminowało możliwość przychylenia się do wniosku i zmiany decyzji, ponieważ organ nie mógł potwierdzić uzasadnionego interesu strony i wydać żądanego rozstrzygnięcia oraz określić innego zakresu robót naprawczych niż te, które wskazano w decyzji z dnia [...] października 2010 r. Nadto organ podkreślił, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.
Podniesiono, że nie jest możliwe uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a., gdy decyzja ma charakter związany, czyli zobowiązujący organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia o określonej treści, a taki charakter ma decyzja PINB z dnia [...] października 2010 r. wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.
W odwołaniu od decyzji PINB Zdzisław Magiera zarzucił naruszenie: art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz poprzez swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak własnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę decyzji; art. 155 k.p.a. poprzez nieuzyskanie zgody M. M., C. S. i Z. S. na zmianę decyzji PINB z dnia [...] października 2010r.; art. 162 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że procedurze określonej w art. 155 k.p.a. podlegają wyłącznie decyzje uznaniowe, natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca organom określone rozwiązanie przepis art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Organ II instancji stwierdził, że ze względu na związany charakter decyzji z dnia [...] października 2010 r., opartej na art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie może być mowy o zmianie tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Ponadto, powołując się na orzecznictwo i poglądy doktryny, wyjaśnił, że tryb zmiany decyzji określony w art. 155 k.p.a. ograniczony jest do sytuacji, w której nie następuje zmiana stanu faktycznego sprawy.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, MWINB uznał, że podnoszone naruszenie reguł postępowania dowodowego przez PINB nie miało istotnego znaczenia, skoro i tak nie zostały spełnione przesłanki z art. 155 k.p.a., a organ I instancji nie miał obowiązku ustalać nowych faktów. Z podobnych przyczyn organ II instancji nie uznał za zasadne argumentów odwołującego się dotyczących braku zgody stron postępowania na zmianę decyzji. Skoro bowiem PINB nie znalazł podstaw do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., to uzyskanie zgody stron było zbędne. MWINB wyjaśnił też, że tryb postępowania przewidziany w art. 162 k.p.a. jest odrębny i konkurencyjny wobec trybu z art. 155 k.p.a., zaś wniosek Zdzisława Magiery zawierał żądanie zmiany decyzji. Dlatego niemożliwym było rozpoznanie sprawy w trybie art. 162 k.p.a., gdyż do tego niezbędny jest stosowny wniosek wszczynający takie odrębne postępowanie.
W skardze na decyzję MWINB w Krakowie Z. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił naruszenie: art. 7 i art. 9 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ jest związany wskazaną przez stronę podstawą prawną ewentualnego załatwienia sprawy i przez to niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy; art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i niedokonanie własnych ustaleń faktycznych w sprawie i przez to niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; art. 154, art. 155 i art. 162 k.p.a. poprzez powstrzymanie się przez organy obu instancji od dokonania oceny, czy w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony uzasadniająca prawidłowy wybór podstawy prawnej rozstrzygnięcia i dokonanie zmiany decyzji poprzez zastosowanie jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania. Skargę na decyzję MWINB w Krakowie wnieśli też Z. S. i C. S., którzy podkreślili, że wyrażali zgodę jedynie na wykonanie drenażu dla odwodnienia działki nr [...] i nie wyrażają zgody na niwelowanie ich działki nr [...] i budowę na niej muru oporowego.
Decyzja MWINB w Krakowie została także zaskarżone przez M. M., który podkreślił, że wyrażał zgodę jedynie na wykonanie drenażu dla odwodnienia działki nr [...] i nie wyraża zgody na niwelowanie jego działki nr [...] i budowę na niej muru oporowego.
W odpowiedzi na skargi MWINB w Krakowie wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi jako niezasadne. Sąd podniósł, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje postępowania, które mogą doprowadzić do usunięcia z obrotu prawnego lub zmodyfikowania treści decyzji, które uzyskały już przymiot ostateczności. Do tego rodzaju postępowań należą: wznowienie postępowania (art. 145-152 k.p.a.), uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej (art. 154-155 k.p.a.), stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156-159 k.p.a.), uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej przez ministra (art. 161 k.p.a.) oraz stwierdzenie wygaśnięcia decyzji (art. 162 k.p.a.).
Sąd podał, że w piśmie z dnia 14 maja 2012 r. (k. 106 akt adm. I instancji) Z. M. domagał się "wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] i wydania nowej decyzji w związku ze zmianą stanu faktycznego w terenie". Jednakże w kolejnym piśmie z dnia [...] maja 2012 r. (k. 107 akt adm. I instancji) Zdzisław Magiera sprecyzował, że żąda "zmiany decyzji PINB z dnia [...] października 2010 r." W ocenie Sądu skarżący domagał się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., a więc organy obu instancji zasadnie badały, czy możliwe było uchylenie ostatecznej decyzji PINB w Nowym Sączu z dnia [...] października 2010 r. Nietrafny jest zatem zarzut skargi wskazujący na brak zastosowania przez organy art. 162 k.p.a. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest odrębnym trybem nadzwyczajnym i dlatego art. 162 k.p.a. nie miał zastosowania w kontrolowanym postępowaniu, podobnie jak przepisy k.p.a. regulujące pozostałe tryby nadzwyczajne.
Sąd zaznaczył, że przedmiotem kontroli jest decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd podkreślił, że decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter uznaniowy. O treści wydanej decyzji w takim przypadku decyduje zatem ocena i wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Posiadając prawo wyboru rozstrzygnięcia, organ może w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanki określonej w art. 155 k.p.a. uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia.
Jednocześnie Sąd podniósł, że decyzja PINB Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] października 2010 r., której uchylenia domagał się skarżący, była decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1917/11 i z dnia 20 maja 2011r. sygn. akt II OSK 916/10, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego nie jest uprawiony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
W konsekwencji nie jest dopuszczalne uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji związanej wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, gdyż byłoby to sprzeczne z wolą ustawodawcy, który w tych okolicznościach związał organ nadzoru budowlanego co do sposobu rozstrzygnięcia.
Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, w skardze Z. M. niezasadnie zarzucono naruszenie art. 154 i art. 155 k.p.a. oraz art. 7, art. 9, art. 63 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż stwierdzenie, że wniosek o zmianę dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego było wystarczającą podstawą do orzeczenia o odmowie uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Sąd stwierdził, że organ I instancji błędnie uzasadnił odmowę uchylenia przedmiotowej decyzji brakiem przedłożenia przez skarżącego żądanej ekspertyzy, jednak to naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy, a uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest w tej kwestii prawidłowe. Z tego też względu również skargi wniesione przez M. M., Z. S. i C. S. nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Sąd przypomniał, że skarżący brali udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] października 2010 r., znali wiec jego przedmiot i zakres, a po otrzymaniu decyzji nie wnieśli od niej odwołań.
W skardze kasacyjnej C. S. i Z. S., reprezentowani przez adw. P. G., zaskarżyli powyższy wyrok w całości.
Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuchylenie pierwotnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] października 2010 r. ([...]), jak również decyzji PINB ją zmieniającej z dnia [...].01.2011 r. ([...]), która nakazywała Z. M. wykonanie prac budowlanych również na nieruchomości C. S. i Z. S., na które nie wyrażali oni zgody;
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji kiedy Sąd ustalił, iż wnioskodawca działając bez pełnomocnika niekonsekwentnie formułował swoje żądania, co wskazywało na jego niezrozumienie procedury administracyjnej, a w takiej sytuacji organ winien stosownie go pouczyć o postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 155 i 162 k.p.a., a przynajmniej wezwać do sprecyzowania wniosku;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczność uzasadnienia i jego sprzeczność w zakresie oddalenia skargi Z. S. i C. S., kiedy to Sąd I instancji z jednej strony stwierdza, iż te same powody co dotyczące skargi Z. M. uzasadniają oddalenie skarg, a niejasno "na marginesie" Sąd stwierdza, iż uczestniczyli oni w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2010r., pomijając, iż w przeciwieństwie do Z. M. nie byli adresatami decyzji.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kosztów reprezentowania strony przed NSA, które w żadnej części nie zostały pokryte.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uwadze Sądu umknął fakt, że pierwotna decyzja wydana w sprawie Z. M. jest obarczoną wadą nieważności, gdyż nakazuje osobie trzeciej tj. Z. M. ingerencję w prawo własności skarżących tj. Z. i C. S. bez uzyskania ich zgody na dokonywanie robót budowlanych na ich działce w zakresie objętym decyzją PINB Nowosądeckiego z dnia [...] października 2010r. Naruszeniem zatem przepisów postępowania administracyjnego było działanie MWINB w trybie art. 155 k.p.a., ponieważ organ wyższego stopnia nie powinien w ogóle procedować w niniejszej sprawie w tym trybie. Winien stwierdzić, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa i uchylić pierwotną decyzję PINB Nowosądeckiego (art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Tego błędu proceduralnego nie dostrzegł też Sąd rozpatrując skargę zarówno Z. M., jak i Z. i C. S. Sąd nie dopatrzył się również uchybień organów w informowaniu stron postępowania, w udzielaniu wyjaśnień i wskazówek, tak aby strony nie znające prawa nie poniosły z tego tytułu szkody.
Z uwagi na formułowaną treść pism przez skarżących Z. i C. S. organ winien dołożyć należytej staranności, tak aby należycie wypełnić obowiązki z art. 7,8 i 9 k.p.a. Jeśli strony postępowania formułowały wnioski, które odbiegały od istoty postępowania organ winien je pouczyć o możliwych alternatywnych postępowaniach i drogach w dochodzeniu swoich praw. Nadto Sąd w uzasadnieniu wyroku pominął przedmiot skargi skarżących Z. i C. S., jak również podnoszenie przez ich pełnomocnika faktu, że pierwotna decyzja PINB Nowosądeckiego z dnia [...] października 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym MWINB winien ją uchylić (czego nie uczynił).
Sąd skorzystał z uproszczenia wskazując, że treść uzasadnienia dotycząca Z. M. odnosi się także do zarzutów kierowanych przez Z. i C. S., poświęcając skarżącym w swym uzasadnieniu jedynie dwa akapity.
W skardze kasacyjnej Z. M., reprezentowany przez adw. D. G., zaskarżył powyższy wyrok w całości.
Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 90 k.p.a. oraz art. 63 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji przy wydaniu decyzji z dnia [...] października 2013 r. przepisów art. 7 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 k.p.a., a to poprzez: błędne przyjęcie, że organ jest związany wskazaną przez stronę podstawą prawną ewentualnego załatwienia sprawy; zaniechanie przez organ przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśnienia w toku przeprowadzonego przez siebie postępowania okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 162 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ przy wydaniu decyzji z dnia [...] października 2013r. przepisu art. 162 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie jako podstawy rozstrzygnięcia sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych wraz z podatkiem VAT, które to koszty nie zostały uiszczone w żadnej części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ błędnie przyjął, że skarżący podał podstawę prawną załatwienia sprawy a także błędnie przyjął jakoby podstawą prawną (w jego ocenie wytyczoną przez skarżącego) był związany, a obowiązek rozpoznania sprawy ograniczał się do zbadania przesłanek stosowania przepisu art. 155 k.p.a. W rezultacie organ — z obrazą przepisów art. 7, art. 8, art. 77 i art. 90 k.p.a. oraz art. 63 § 2 k.p.a. rozpoznał wniosek wyłącznie w trybie art. 155 k.p.a. i poddał go weryfikacji wyłącznie w zakresie zastosowania przesłanek tego przepisu. Ograniczenie postępowania przez organ jedynie do ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 155 k.p.a. stanowi naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej. Organ stwierdziwszy, iż przepis art. 155 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowywania, zaniechał wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i nie przeprowadził postępowania dowodowego, celem weryfikacji twierdzeń skarżącego. Organ nie badał możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 162 k.p.a. — którego dyspozycja została spełniona.
Skarżący podniósł, że Sąd błędnie podzielił pogląd jakoby poprzez użycie określenia "zmiana decyzji" skarżący w swoim wniosku podał podstawę prawną załatwienia sprawy oraz jakoby organ tą podstawą miał być związany. Sąd z obrazą przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. zaaprobował błędne stanowisko organu, że obowiązek rozpoznania wniosku Z. M. ograniczony był tylko do zbadania przesłanek stosowania art. 155 k.p.a., a nie do zastosowania właściwych norm prawnych dla przedstawionego przez skarżącego stanu faktycznego. Tymczasem intencją skarżącego — wynikającą z treści wniosku - było zbadanie czy z uwagi na zaistniałe zmiany (brak czynnego osuwiska) nadal zasadnym jest egzekwowanie przez organ wykonania wzmocnienia skarpy zgodnie z treścią decyzji PINB z dnia [...] października 2010r. Powyższą sprawę organ winien był więc zbadać (także) w zakresie podstaw do zastosowania przepisu art. 162 k.p.a., zgodnie z którym organ stwierdza wygaśnięcie decyzji jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Chybiony jest zarzut zawarty w skardze kasacyjnej Z. M. dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 90 k.p.a. oraz art. 63 § 2 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że o ile w pierwszym piśmie z dnia 14 maja 2012r. skarżący Z. M. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] października 2010 r. "w związku ze zmianą stanu faktycznego w terenie" to w drugim piśmie z dnia 29 maja 2012r. sprecyzował żądanie.
A mianowicie, w piśmie z dnia 29 maja 2012r. skarżący Z. M. wyjaśnił, że pismo z dnia [...] maja 2012r. dotyczy zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] października 2010 r. Jednocześnie skarżący Z. M. stwierdził, że właściciele działek, na których zgodnie tą decyzją miał być wybudowany mur oporowy, wyrazili zgodę na zmianę tej decyzji. Na potwierdzenie powyższego Z. M. dołączył do pisma oświadczenia M. M., C. S. i Z. S., w których osoby te wyrażają "zgodę na zmianę decyzji PINB z dnia [...] października 2010 r." W tej sytuacji o ile można mieć wątpliwości co do pierwszego pisma skarżącego Z. M. i rozważać kwestie dotyczące obowiązku udzielenia przez organ stosownych pouczeń, to drugie pismo usuwa wątpliwości w tym zakresie. W piśmie z dnia 29 maja 2012r. skarżący Z. M. precyzuje żądanie - zmiana decyzji - i jednocześnie – o czym była już wyżej mowa - załącza oświadczenia osób, które wyrażają zgodę na zmianę decyzji. Składając oświadczenia o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji PINB z dnia [...] października 2010 r. Z. M. zmierzał do wykazania zaistnienia jednej z przesłanek ustanowionych w art. 155 k.p.a.
Zgodnie bowiem z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (...).
Stosownie do art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.
Skoro w niniejszej sprawie skarżący wniósł o zmianę decyzji i jednocześnie przedstawił oświadczenia osób, które wyrażają zgodę na zmianę decyzji, to w takim układzie można powiedzieć, że z treści pisma z dnia 29 maja 2012r. wyraźnie wynikała intencja skarżącego Z. M. zmiany decyzji za zgodą pozostałych stron, a więc tak jak stanowi art. 155 k.p.a. Zmianę decyzji za zgodą pozostałych stron ustawodawca unormował w art. 155 k.p.a. W tych okolicznościach sprawy organy administracji zasadnie prowadziły postępowanie administracyjne w trybie art. 155 k.p.a. i nie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 90 k.p.a. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. aprobując stanowisko organów, iż Z. M. żądał zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.
Wbrew zarzutom skarg kasacyjnej Z. M. Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 162 k.p.a.
Rację ma Sąd pierwszej instancji, że przepis art. 162 k.p.a. przewiduje odrębny tryb postępowania. Organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. nie mogły zastosować przepisu art. 162 k.p.a.
Podkreślić przy tym należy, że wydanie w tej sprawie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie stanowi przeszkody do złożenia odrębnego wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia przez właściwy organ decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] października 2010 r. w trybie art. 162 k.p.a., jeżeli skarżący Z. M. uważa, że decyzja ta winna być wygaszona. Nie zachodzi bowiem pomiędzy dwoma omawianymi trybami postępowania nadzwyczajnego konkurencyjność, pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę.
Tym samym wszczęcie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w trybie art. 162 k.p.a. W przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji organ administracji publicznej, który wydał w I instancji decyzję objętą wnioskiem ocenia, czy zachodzi podstawa i spełnione są przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 k.p.a.
Natomiast w jednym postępowaniu administracyjnym nie można łączyć dwóch odrębnych trybów postępowania, jakimi są postępowanie w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. i postępowanie w sprawie o stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 k.p.a.
Mając na uwadze treść pisma Z. M. z dnia [...] maja 2012r. i załączenie do tego pisma oświadczenia osób o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji nie można mieć wątpliwości, że pismo to wskazywało na intencję skarżącego – żądanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Żaden inny przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje, aby konieczna była zgoda pozostałych stron postępowania do podjęcia decyzji w innych trybach unormowanych w k.p.a., w tym w trybie art. 162 k.p.a.
A zatem, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej Z. M. dotyczące naruszenia art. 162 k.p.a. jak i naruszenia przepisów procedury przed organem I instancji. To drugie pismo skarżącego było tak czytelne, że nie można było mieć wątpliwości w jakim trybie Z. M. chce doprowadzić do zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] października 2010r.
Nieusprawiedliwione są również zarzuty postawione w skardze kasacyjnej C. S. i Z. S. Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Z przyczyn wyżej już omówionych nie można podzielić stanowiska skarżących, że Z. M. niekonsekwentnie formułował swoje żądania i organ winien pouczyć go o postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 155 i 162 k.p.a. i wezwać do sprecyzowania wniosku.
Zauważyć należy, że pewnym niezrozumieniem kompetencji sądu administracyjnego jest sformułowanie zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.
W niniejszej sprawie – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - Sąd pierwszej instancji nie mógł uchylić decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] października 2010 r. nakazującej Z. M. wykonanie robót określonych w punktach 1 do 5 tej decyzji, w tym na nieruchomości stanowiącej własność C. S. i Z. S., jak też Sąd pierwszej instancji nie mógł uchylić decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2011 r. zmieniającej powyższą decyzję.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego.
Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona.
Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104).
Na tle tego przepisu szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II).
Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998r., III SA 103/97, OSP 1999/1/19, B. Adamiak [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s.586, J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, ZCO Łódź – Zielona Góra 1997, s. 110, J.Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 722).
Zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wydał po rozpoznaniu skargi na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] maja 2013 r. odmawiającą - po rozpatrzeniu wniosku Zdzisława Magiery z dnia [...] maja 2012 r. - zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] października 2010 r.
Z tych względów Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., albowiem Sąd orzekł w granicach skargi, której przedmiotem była – jak już wyżej wskazano – decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2013 r.
Z. M. nie składał wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] października 2010 r., lecz złożył wniosek o zmianę tej decyzji. Wobec tego Sąd pierwszej instancji nie mógł rozważać kwestii dotyczących nieważności tej decyzji.
W Rozdziale 13 – "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji" Kodeksu postępowania administracyjnego uregulowane zostało postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.), postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo (art. 155 k.p.a.) i postępowanie nieważnościowe (art. 156 – art. 159). Są to odrębne tryby nadzwyczajne wzruszania decyzji administracyjnych.
System weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702, B. Adamiak, tamże, s. 612- 613, wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 1990 r., IV SA 543/90 z glosą B.Adamiak, J.Borkowskiego – OSP 1992/5/120, E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa- Zielona Góra 1994, s. 23- 24).
W myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznając skargę Z. M. za niezasadną nie mógł zastosować art. 135 p.p.s.a. Przepis art. 135 p.p.s.a. ma bowiem zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. Zaznaczyć też należy, iż nie było prowadzone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2013 r. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Z. M., a zatem Z. M. zadecydował o wszczęciu określonego postępowania nadzwyczajnego. A skoro – jak już wyżej wskazano - nie zachodzi konkurencyjność pomiędzy trybami postępowania nadzwyczajnego, to C. S. i Z. S. mają uprawienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli uważają, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] października 2010 r. i decyzja ją zmieniająca są dotknięte wadami nieważności w rozumieniu art. 156 k.p.a. Jest to jednak odrębne postępowanie od postępowania, jakie toczyło się w niniejszej sprawie.
Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. Uzasadnienie wyroku stanowi odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.
Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku odnosi się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności i nawiązuje do podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji. W szczególności Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił jakie są tryby nadzwyczajne wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, jaki tryb miał zastosowanie w tej sprawie i dlaczego nie mógł być zastosowany art. 162 k.p.a. A zatem, Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił istotę tej sprawy, chociaż w ocenie strony zbyt lakonicznie.
Sąd pierwszej instancji wskazał także, że jeżeli strona uważa, że postępowanie winno toczyć się w innym trybie, to taki wniosek stronie w postępowaniu administracyjnym przysługuje. Wobec tego, że treść pisma Z. M. nie nasuwała wątpliwości, że z uwagi na dołączone oświadczenia skarżący wniósł o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., nie mogą być rozważane przesłanki objęte innymi odrębnymi postępowaniami nadzwyczajnymi.
W tej sytuacji należy uznać, że skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie zawierały uzasadnionych podstaw kasacyjnych. Podniesione zarzuty w skargach kasacyjnych nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikom skarżących wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Pełnomocnicy skarżących zawarli w skargach kasacyjnych wniosek obejmujący oświadczenie, że opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części.