Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 578/19 oddalił skargę K.S. (dalej: "skarżący", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z 29 maja 2019 r., znak: SKO.ZP.51.521.2019 w przedmiocie warunków zabudowy.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") decyzją z 9 listopada 2016 r. nr 77.2016 wydaną na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a." w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." ustalił warunki zabudowy z wniosku [...] sp. z o. o. z siedzibą w O. dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo – handlowego i wagi samochodowej przemysłowej na części działki nr ew. [...] położonej w O., gm. J. Wnioskiem z 12 lutego 2019 r. skarżący zwrócił się do SKO o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta wskazując, że analiza urbanistyczna sporządzona na potrzeby sprawy wskazuje, że w analizowanym obszarze zabudową o funkcji dominującej jest zabudowa zagrodowa, a w najbliższym, jak i dalszym otoczeniu działki nr [...] nie występuje zabudowa o innej funkcji. Zdaniem wnioskodawcy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
W wyniku rozpoznania wniosku, SKO decyzją z 29 maja 2019 r. znak: SKO.ZP.51.521.2019 odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Organ odwoławczy podniósł, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy została załączona mapa w skali 1:1000, na której kolorem czarnym zaznaczono granice działek o nr ew. [...] oraz propozycje umiejscowienia budynku biurowego i wagi. Została także sporządzona analiza obszaru zainwestowania, a za obszar oddziaływania inwestycji przyjęto teren działek nr ew. [...]. Obszar do analizy został wyznaczony w minimalnej wielkości 50 m z każdej strony działki. SKO podniosło, że działki nr ew. [...] i [...] zabudowane są obiektami betoniarni, a budynek i waga samochodowa mają służyć potrzebom wytwórni betonu.
W związku z tym wystąpiła kontynuacja funkcji dla planowanej inwestycji, jako nowej zabudowy. SKO zwróciło uwagę, że analiza tekstowa powinna wskazywać numery działek wchodzących w obszar analizy; określać, które z nich są zabudowane; jakiego rodzaju zabudową, o jakich cechach i parametrach. Co prawda przygotowana analiza ustaleń takich nie zawiera, to jednak braki te nie mogą - w ocenie organu II instancji - być uznane za rażące naruszenie prawa. Faktem jest, iż poza działką inwestora w obszarze analizowanym brak jest zabudowy przemysłowej. Niemniej biorąc po uwagę dotychczasowe zainwestowanie działek nr ew. [...] i [...], została wypełniona dyspozycja art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
K.S. wniósł skargę na powyższą decyzję wskazując, że stanowisko organu odwoławczego jest wzajemnie sprzeczne, rozmija się z logiką i z obiektywnie zaistniałym stanem faktycznym na gruncie, a przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. SKO zinterpretowało tendencyjnie i wybiórczo. Organ II instancji - zdaniem skarżącego - błędnie wywiódł, że warunek kontynuacji funkcji został spełniony, gdyż działki nr ew. [...] i [...] są zabudowane budynkami betoniarni, pomijając, że działką spełniającą warunek kontynuacji musi być działka sąsiednia.
WSA w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z punktu widzenia, czy jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Z kolei o rażącym naruszeniu prawa (pkt 2) decydują łącznie trzy przesłanki, tj.: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.
W ocenie Sądu wojewódzkiego należało zgodzić się z organem, iż nie było podstaw do uznania, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z 9 listopada 2016 r. Organ I instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo – handlowego i wagi samochodowo - przemysłowej na działce nr ew. [...], w sytuacji, gdy na sąsiednich działkach inwestora nr ew. [...] i [...] istniała już zabudowa przemysłowa, tj. obiekty do produkcji betonu, a wcześniej budynki garbarni. Co prawda, na co zwrócił uwagę WSA w Warszawie, działki w otoczeniu nieruchomości inwestora, tj. nr ew. [...] są działkami o charakterze rolnym i pozostają niezabudowane, a w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa, w tym budynki usługowe i gospodarcze w rolnictwie - to jednak ten stan faktyczny nie dawał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.
Budynek biurowo – handlowy oraz waga samochodowo - przemysłowa nawiązują do istniejącej od wielu lat zabudowy przemysłowej i nie pozostają w sprzeczności z istniejącym na tych terenach ładem urbanistycznym, jak i z sąsiednimi gruntami rolnymi oraz funkcjonującą zabudową. Nowe obiekty zostały dostosowane parametrami i cechami do zabudowy istniejącej.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa w zakresie ustaleń faktycznych Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzuty te są niewystarczające do wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym, gdyż nierzetelne wyjaśnienie, czy błąd w ustaleniach faktycznych - nie stanowią o kwalifikowanej wadzie decyzji. Sąd wojewódzki nie zgodził się również z wykładnią skarżącego co do pojęcia "działki sąsiedniej", wyjaśniając, że stosunek pojęć "działki sąsiedniej" i "obszaru analizowanego" był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (TK) w sprawie o sygn. akt K 17/08. TK wyraził stanowisko, że za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym, wyznaczonym w sposób określony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie". Oznacza to, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie, w tym działkę inwestycyjną.
K.S. wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niewłaściwą interpretację w zakresie statuowanej tam zasady dobrego sąsiedztwa, w tym wymogu dla nowej zabudowy, kontynuacji dotychczasowej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jaką przedstawiają nieruchomości sąsiadujące,
- - § 1 - 9 rozporządzenia i przyjęciu, że decyzja SKO odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta była prawidłowa, podczas gdy ustalenie warunków zabudowy o charakterze stricte przemysłowym na obszarze o przeważającej zabudowie zagrodowej oraz domów jednorodzinnych w oparciu o argument, że na terenie funkcjonowała w latach 80. garbarnia, a obecnie wytwórnia cementu - nastąpiło w wyniku rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto poniesione zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Kwestią kluczową w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organy odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków, dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo – handlowego i wagi samochodowej przemysłowej na części działki nr ew. [...] położonej w O., gm. J. – rażąco naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skarżący bowiem twierdzi, że rażąco naruszono prawo bowiem w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia, która zezwalałaby na przyjęcie kontynuacji funkcji zabudowy przemysłowej. Wokół terenu inwestycyjnego znajdują się jedynie działki zabudowane domami jednorodzinnymi oraz zabudową zagrodową.
Po pierwsze - rację ma WSA w Warszawie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rządzi się odmiennymi prawami od postępowania zwykłego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi bowiem wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.).
W postępowaniu tym przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania, co oznacza, że organ nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja (wyroki NSA: z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1190/16, z 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1345/11, z 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2044/12).
Rolą zatem SKO była ocena, czy w warunkach określonych w postępowaniu zwykłym uprawnione było ustalenie warunków zabudowy dla budynku biurowo – handlowego i wagi samochodowej przemysłowej, tj. czy taki rodzaj zabudowy stanowił kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym. Konsekwentnie bowiem skarżący podnosi zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Wykładnia tego przepisu w zakresie pojęcia "działki sąsiedniej" została omówiona w zaskarżonym wyroku, z powołaniem na wyrok TK z 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08 (Dz. U. nr 137, poz. 926).
W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że interpretacja przepisów rozporządzenia w świetle art. 61 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, iż za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Oznacza to, że w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym podlegają ocenie z punktu spełnienia wymogu "dobrego sąsiedztwa", w tym działka, na której planowana jest inwestycja. Skoro na działce nr [...] oraz sąsiadującej nr [...] znajduje się zabudowa przemysłowa, kontynuacja funkcji została zachowana.
W dacie orzekania przez Wójta wyrok TK był opublikowany, zatem przedstawiona w nim wykładnia przepisu obowiązywała zarówno organy, jak i sądy administracyjne. W konsekwencji zarzut związany z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. okazał się bezzasadny. Skoro w obszarze analizowanym wystąpiła choć jedna zabudowa o podobnej funkcji (fakt bezsporny), to przyjęcie w decyzji o warunkach zabudowy takiej funkcji nie mogło rażąco naruszyć art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ewentualne porównanie dwóch rodzajów zabudowy, tj. istniejącej betoniarni oraz planowanego budynku biurowo-handlowego i wagi przemysłowej mogło być przedmiotem rozważań na etapie postępowania zwykłego - w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, ewentualnie procesowego w zakresie sporządzenia analizy urbanistycznej i jej oceny przez Wójta. W postępowaniu nadzorczym nie jest natomiast możliwe prowadzenie postępowania dowodowego i ustalanie na nowo stanu faktycznego.
Nadmienić trzeba, że skarżący kasacyjnie był powiadamiany o postępowaniu oraz wydanej decyzji Wójta ustalającej warunki zabudowy poprzez doręczenie jej domownikowi strony, jednak nie podjął żadnych czynności na etapie postępowania zwykłego.
Zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do przepisów rozporządzenia, bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych, nie mógł zostać rozpatrzony, gdyż tak sformułowany nie poddaje się kontroli. Przywołane przepisy zawierają szereg regulacji. W ocenie NSA jedyny przepis odnoszący się do kontynuacji funkcji, to § 3 rozporządzenia. Przy czym nie został on naruszony w sposób kwalifikowany, choć przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy nie była w pełni prawidłowa. Wadliwości te jednak nie kwalifikowały decyzji do stwierdzenia nieważności. NSA w tym zakresie w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji.
Z powyższych względów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalono skargę kasacyjną.