Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 699/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. P. na zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, zwanego dalej "Kierownikiem Urzędu", z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie pozbawienia uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2000 r., Nr [...], Kierownik Urzędu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2000 r., Nr [...], o pozbawieniu J. P. uprawnień kombatanckich na mocy przepisu art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".
W uzasadnieniu Kierownik Urzędu stwierdził, że skarżący otrzymał uprawnienia kombatanckie przyznane przez ZWZBoWiD [...] w dniu [...] kwietnia 1982 r. z tytułu działalności w Ruchu Oporu od maja 1943 r. do lipca 1944 r. Z pisma KWP we W. z dnia 2 grudnia 1999 r. wynika, że skarżący był zatrudniony w WUBP we W. od dnia 7 listopada 1950 r., a więc w aparacie bezpieczeństwa publicznego.
W tym stanie rzeczy w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 21 ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym, w chwili orzekania.
Powyższa decyzja stała się prawomocna z dniem 14 lutego 2003 r. kiedy Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu oddalił skargę na nią wniesioną przez J. P..
Pismem z dnia 11 marca 2003 r. skarżący zwrócił się o wzruszenie tej decyzji w trybie przepisu art. 154 § 1 K.p.a.
Kierownik Urzędu, decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...], odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 2000 r. o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich, a następnie po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2010 r. Nr [...], utrzymał w mocy własną z decyzję dnia [...] marca 2010 r. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 700/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił obie ww. decyzje wydane w trybie wznowienia.
Kierownik Urzędu, mając na względzie wytyczne zawarte w ww. wyroku, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją ostateczną o pozbawieniu J. P. uprawnień kombatanckich.
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...], Kierownik Urzędu, na podstawie art. 151 § 1, art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2000 r. o pozbawieniu J. P. uprawnień kombatanckich.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wznowił postępowanie skutkiem przedstawienia przez skarżącego zaświadczenia z dnia 29 czerwca 2010 r., w którym stwierdzono, że zainteresowany współpracował w czasie swojej służby wojskowej w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jak i później w czasie służby w Urzędzie Bezpieczeństwa ze Zrzeszeniem "Wolność i Niezawisłość". Kierownik Urzędu zwrócił uwagę, że kwestia przynależności zainteresowanego do podziemnej organizacji była rzeczywiście analizowana przez Kierownictwo Urzędu Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W.. Jednakże na podstawie zebranego materiału nie potwierdzono jego współpracy z powojenną konspiracją. Znaleziono jedynie potwierdzenie kontaktów towarzyskich z osobą o pseudonimie "S.", z którym miał się kontaktować zainteresowany, zanim "S." został skazany na karę śmierci w 1974 r. Przedstawione zaś zaświadczenie z czerwca 2010 r. nie ma potwierdzenia w aktach uzyskanych przez skarżącego z Instytutu Pamięci Narodowej.
Kierownik Urzędu podkreślił, że trudno przypuszczać, aby osoba "awansująca" w strukturach służb bezpieczeństwa PRL-u, przejście z Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zwanego dalej "KBW", do UB, miała współpracować z konspiracją.
Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpił J. P..
Zaskarżoną decyzją Kierownik Urzędu utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że brak jest dowodów świadczących o tym, aby w odniesieniu do skarżącego miała zastosowanie dyspozycja art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, stanowiącego, że przepisów o pozbawieniu uprawnień nie stosuje się do osoby, która przedłoży dowody, że do wymienionych służb i organów została skierowana przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje była zwerbowana w celu udzielenia im pomocy. Przepis ten w aktualnym stanie prawnym stanowiłby możliwość zachowania uprawnień kombatanckich, jednakże zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na jego zastosowanie w sprawie.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej, i wskazanie organowi administracyjnemu jakie uchybienia prawne nastąpiły przy rozpatrywaniu wniosku po wznowieniu postępowania, oraz o wskazanie sposobu załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującym prawem i interesem prawnym skarżącego.
Skarżący zarzucił Kierownikowi Urzędu niewłaściwą ocenę dowodów dołączonych do wniosku o wznowienie postępowania w sprawie. Wskazał przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, sygn. akt SA/Wr 1872/95, w którym stwierdzono, że "dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Organ orzekający w sprawie jest związany mocą dowodową dokumentu urzędowego jakim jest zaświadczenie".
W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu wniósł o jej oddalenie, odwołując się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 699/11, oddalając skargę wskazał, że Kierownik Urzędu słusznie uznał, że ww. zaświadczenie z dnia 29 czerwca 2010 r. nie ma potwierdzenia w aktach uzyskanych przez zainteresowanego z Instytutu Pamięci Narodowej. Ponadto podał w wątpliwość "by osoba awansująca w strukturach służb bezpieczeństwa PRL-u, przejście z KBW do UB, miała współpracować z konspiracją". Jednakże w świetle materiałów sprawy jest ono mało przydatne do stwierdzenia, że skarżący znajdował się w sytuacji o jakiej mowa w art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy.
Sąd wskazał, że w skardze na decyzję z dnia [...] marca 2000 r. skarżący podał, że w 1949 r. gdy był w KBW spotkał W. B., ps. "B.", powiedział mu, że został wytypowany na przeszkolenie kontrwywiadowcze, "B.", natychmiast powiedział: "to idź bo możesz być jeszcze potrzebny. Pamiętaj żebyś pomagał ludziom w konspiracji".
Wnosząc o wznowienie postępowania administracyjnego, pismem z dnia 22 lutego 2010 r., skarżący wprost stwierdził, że "rozmowa z dowódcą B. w 1949 r. była dla mnie rozkazem pójścia do pracy w Kontrwywiadzie PRL i pomagania ludziom z konspiracji i innym".
W piśmie z dnia 17 lutego 2003 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu w sprawie sygn. akt II SA/Wr 867/00 skarżący zobowiązał się w ciągu trzech miesięcy dostarczyć nowe dokumenty w sprawie świadczące o tym, że W. B. działał w organizacji wolnościowej – prawdopodobnie WiN i umieszczenie skarżącego w Kontrwywiadzie "uzgodnił z organizacją". Materiały sprawy nie zawierają jednakże danych, z których wynikałoby, że W. B. po wojnie działał w podziemiu niepodległościowym. Odniesienie do tej kwestii znajduje się też w piśmie skarżącego do Kierownika Urzędu z dnia 24 kwietnia 2003 r. Mowa w nim, że "do kontrwywiadu wstąpił w uzgodnieniu z organizacją wolnościową", a po kilku zdaniach, że "do kontrwywiadu został wprowadzony przez organizację wolnościową po wojnie". Wreszcie w kolejnym piśmie do tego organu, z dnia 11 marca 2010 r. stwierdził, że do pracy w kontrwywiadzie został wprowadzony przez organizację wolnościową działającą po lipcu 1944 r. na terenie już zajętym przez wojska radzieckie.
W ocenie Sądu, przedstawione kolejne oświadczenia skarżącego w istotnej kwestii, jaką jest skierowanie go do którejś ze służb wymienionych w art. 21 ustawy przez struktury niepodległościowe, pozwalają dostrzec zmianę jakiej ulega jego podejście do tego zagadnienia. To co skarżący oświadcza w skardze na decyzję, która go pozbawiła uprawnień kombatanckich jest przygodną rozmową z byłym dowódcą oddziału, do którego skarżący należał i akceptacja ze strony dowódcy wytypowania go "na przeszkolenie kontrwywiadowcze". Po tym fakcie brak jest śladu jakiegokolwiek działania świadczącego o skierowaniu do tych służb. Z akt sprawy istotnie wynika, że do kontrwywiadu został skierowany ale nie przez struktury niepodległościowe tylko przez organy bezpieczeństwa publicznego. Wspomniane wcześniej zaświadczenie razi zaś ogólnikowością – nie wynika z niego jaka organizacja niepodległościowa dokonała takiego skierowania, w jaki sposób zostało ono dokonane i jaką pomoc w tej (tym) organizacji (om) niósł skarżący jako pracownik kontrwywiadu.
Wprawdzie do akt sprawy skarżący dołączył oświadczenie kilku osób: J. R., S. S., K. O., W. T., którym miał przyjść z pomocą w czasie służby w organach bezpieczeństwa publicznego, ale problemy tych osób ujęte w oświadczeniach trudno uznać za pomoc konkretnej organizacji niepodległościowej.
W zaświadczeniu Stowarzyszenia Żołnierzy Batalionów Chłopskich w L. z dnia 29 czerwca 2010 r. stwierdzono, że skarżący "przeszedł przeszkolenie kontrwywiadowcze na polecenie dowódcy placówki BCh-WiN", ale BCh jako organizacja zbrojna zostały rozwiązane w końcu II wojny światowej, o czym pisze sam skarżący w piśmie z dnia 17 lutego 2003 r. Podziemie niepodległościowe w Polsce tworzyły; oprócz Zrzeszenia Wolność i Niezawisłość "Win", Konspiracyjne Wojsko Polskie, Wielkopolska Samodzielna Grupa Ochotnicza "Warta", Ruch Oporu Armii Krajowej, Mobilizacyjny Ośrodek Wileński Okręgu Armii Krajowej, Narodowe Siły Zbrojne, Narodowe Zjednoczenie Wojskowe.
Brak natomiast wśród tych organizacji takiego tworu organizacyjnego jak BCh-WiN.
Zdaniem Sądu, jeśli natomiast wbrew przytoczonemu wywodowi historycznemu został on utworzony fakt ów należało przytoczyć, a następnie wykazać, że organizacja ta istotnie skierowała skarżącego do pracy w organach bezpieczeństwa publicznego w celu niesienia jej pomocy.
Sąd wskazał, że w przepisie art. 21 ust. 3 ustawy zwraca przy tym uwagę wyrażenie: dowody (nie dowód), które można odczytać jako wymóg udowodnienia takiego faktu szeregiem dokumentów nie pozostawiających wątpliwości, że dyspozycja cytowanego przepisu ustawy została wykonana. Bez wątpienia ciąży to na skarżącym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy obciąża udowodnieniem okoliczności tam wskazanych osobę, która ma być pozbawiona uprawnień kombatanckich (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 marca 2008 r. II SA/Gd 768/07; LEX nr 510036).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył J. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 21 ust. 3 ustawy przez uznanie, że skarżący nie znajdował się w sytuacji o jakiej mowa w art. 21 – czyli nie został skierowany do pracy w strukturach służb bezpieczeństwa przez organizację niepodległościową w celu udzielenia jej pomocy, co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego strony.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zwanej dalej "p.u.s.a.", przez przyjęcie, że kontrola przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji ogranicza się do kontroli jej formy oraz zupełności uzasadnienia i prawidłowości doręczenia jako, że jest to akt dokonywany w ramach uznania administracyjnego; oraz art. 7 i art. 8 K.p.a. przez brak niezbędnych działań dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, odrzucenie oferowanych przez skarżącego dowodów oraz bezkrytyczne przyjęcie – bez próby nawet weryfikacji – oświadczeń Kierownika Urzędu, że w zasobach IPN-u nie odnaleziono żadnej informacji na temat udziału skarżącego w powojennej konspiracji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i musi spełniać odpowiednie wymogi konstrukcyjne (materialne) przewidziane w art. 176 p.p.s.a. w tym m.in. wymóg wyraźnego sformułowania zarzutów – przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, tak by można było określić granice rozpoznania sprawy.
W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego zostały błędnie oparte na art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 7 i art. 8 K.p.a. Artykuł 1 § 2 p.u.s.a. jest bowiem przepisem o charakterze wyłącznie kompetencyjnym. Z tego względu powinien zostać przywołany wraz z innymi przepisami procedury sądowoadministracyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Poza tym nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji w ramach posiadanych kompetencji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, a w szczególności, czy wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie pozbawienia uprawnień kombatanckich, a więc wydana w trybie wznowienia postępowania, nie ma charakteru decyzji uznaniowej.
Takiego charakteru nie nadają zaskarżonej decyzji ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania (art. 145-152), ani decyzja wydana w trybie zwykłym na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy. Przesłanką pozbawienia uprawnień kombatanckich jest bowiem sama tylko okoliczność pełnienia służby lub funkcji i zatrudnienia w strukturach Informacji Wojskowej. Z powyższych przepisów prawa wynika zatem, że decyzja administracyjna dotycząca kwestii pozbawienia uprawnień kombatanckich ma charakter związany, ponieważ wobec określonych ustaleń organu administracyjnego przepisy obowiązującego prawa nie przewidują żadnego luzu decyzyjnego. Fakt pełnienia przez osobę służby w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa oznacza konieczność pozbawiania jej uprawnień kombatanckich, chyba że taka osoba udowodni, że do ww. służby została skierowana przez organizacje niepodległościowe.
Wobec niekwestionowanej w niniejszej sprawie okoliczności pełnienia przez J. P. służby w Urzędzie Bezpieczeństwa, kluczową kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy skarżący kasacyjnie w trakcie postępowania przedstawił dowody, z których wynikałoby, że został skierowany do tej służby przez organizacje niepodległościowe.
Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w ramach przyznanej organom administracji publicznej swobodnej oceny dowodów skarżący kasacyjnie takich dowodów nie przedstawił. Trudno zatem zarzucić Sądowi w ww. zakresie naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a., tym bardziej, że przepisy te wprost w niniejszej sprawie nie stanowiły podstawy do działania Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia prawa procesowego.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a i art. 21 ust. 3 ustawy, wskazania wymaga, że uzasadnienie tego zarzutu dotyczy w zasadzie nie naruszenia prawa materialnego, lecz oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która w ocenie strony skarżącej kasacyjnie była wadliwa. Zdaniem strony skarżącej nieuwzględnienie przedstawionych dowodów nastąpiło bez należytego uzasadnienia, a ponadto Sąd domaga się niezwykle formalistycznie udowodnienia okoliczności sprzed prawie 65 lat. Nie ulega zatem wątpliwości, że strona skarżąca kasacyjnie za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego próbuje wzruszyć ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny i jego ocenę. Zgodnie zaś z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego powinien być oparty na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, jednakże w sytuacji gdy nie są kwestionowane ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Ww. normy prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie jednak nie powiązała ani z błędną wykładnią, ani z niewłaściwym zastosowaniem, na dodatek próbując podważyć ustalenia stanu faktycznego sprawy, tym m.in. wyczytując z treści dowodów inne treści niż w nich zawarte. Jak wynika z powoływanego w skardze kasacyjnej pisma Szefa Powiatowego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego z dnia 21 września 1951 r., J. P. i jego rodzina byli wrogo ustosunkowani nie do panującego ustroju, lecz do spółdzielczości produkcyjnej. Ponadto w piśmie tym jednoznacznie wskazano, że Urząd na J. P. "kompro-materiałów nie posiada".
Sąd I instancji zasadnie wskazał, że przedstawione przez J. P. w trakcie postępowania dokumenty, a w szczególności ww. zaświadczenie, w zasadzie potwierdziły, że najpierw został wytypowany przez organy bezpieczeństwa publicznego na przeszkolenie kontrwywiadowcze, a jedynie fakt ten został zaakceptowany w rozmowie z W. B.. Nie może być tu zatem mowy o "skierowaniu", o jakim mowa w art. 21 ust. 3 ustawy. Twierdzenia skarżącego kasacyjnie nie znajdują oparcia w zgromadzonym materialne dowodowym. Należy je uznać za dowolną interpretację zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Poza tym stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie podważyło ustaleń Sądu, który trafnie zwrócił uwagę, że J. P. został skierowany do kontrwywiadu nie przez struktury niepodległościowe, lecz przez organy bezpieczeństwa publicznego. Oceny tej nie zmienia fakt przedstawienia do akt sprawy zaświadczenia, z którego wynika, że skarżący kasacyjnie odbył rozmowę z W. B.. Dlatego w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., co oznacza, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.