Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2205/18, oddalił skargę P. J. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 31 lipca 2018 r., nr MDP.051.346.2016, w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione.
Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Minister Zdrowia powołanym na wstępie postanowieniem z dnia 31 lipca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., zwana dalej: "u.p.e.a."), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 marca 2017 r., znak: WFB.VI.3151.38.2016-4, oddalające zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 12 lutego 2016 r., nr 18/N.EP/2016, wystawionego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna skarżącego obowiązkowym szczepieniom ochronnym.
Minister wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm., zwana dalej: "ustawą") oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 849 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem"). Zgodnie z § 5 rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną.
Podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Egzekwowanie obowiązku szczepień, jak podkreślił organ, oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Minister nie podzielił zarzutów skarżącego, co do braku wymagalności obowiązku i jego niewykonalności. Zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, również, w jego ocenie, nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem organem podejmującym czynności egzekucyjne w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest Wojewoda.
Minister zauważył także, że w przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a. we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne w sprawie, gdyż nałożona grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka.
P. J. nie zgodził się z powyższym postanowieniem Ministra składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: "p.p.s.a."), podzielił stanowisko organu, iż obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika z przepisów prawa, a w stosunku do syna skarżącego stał się wymagalny. Sąd I instancji powołał się na dyspozycję przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz stwierdził, że PPIS uprawniony był do podejmowania działań zmierzających do wykonania obowiązku poddania dziecka skarżącego szczepieniom ochronnym, w stosunku do których termin szczepienia upłynął.
Sąd Wojewódzki nie podzielił też zarzutów wskazujących na prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez niewłaściwy organ, uzasadniając obszernie stanowisko w tym przedmiocie, z przywołaniem odpowiednich przepisów zawartych w u.p.e.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. J., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:
- 1) art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny;
- 2) art. "17 § 1" ustawy w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka "skarżącej", które ukończyło piąty rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 19 r. życia (poliomyelitis, błonica, tężec, krztusiec, wirusowe zapalenie wątroby typu B, odra, świnka, różyczka);
- 3) art. 17 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego;
- 4) art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu.
Skarżący kasacyjnie wniósł także o przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki Infanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Trace Elements in Medicine and Biology. Nadto, o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji, w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień, tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.
Ewentualnie, o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej niezbędna jest zatem ocena prowadzonego przez Sąd I instancji postępowania pod kątem przesłanek nieważności, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W razie zaistnienia jednej z przesłanek, skutkujących stwierdzeniem nieważności postępowania sądowego, zaskarżony wyrok podlega uchyleniu - niezależnie od podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów - których w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia.
Sąd administracyjny - co do zasady - orzeka w składzie trzech sędziów (art. 16 § 1 i art. 120 p.p.s.a.) i rozstrzyga sprawę wyrokiem (art. 132 p.p.s.a.). Sentencja wyroku jest sporządzana w końcowym stadium narady. Podpisuje ją cały skład sądu (art. 137 § 4 p.p.s.a.). Cały skład orzekający zobowiązany jest podpisać sentencję wyroku przed jego ogłoszeniem Jest to wymóg bezwzględny, który po ogłoszeniu wyroku nie może zostać skutecznie uzupełniony. Niepodpisanie sentencji chociażby przez jednego sędziego, który uczestniczył przy wydaniu wyroku, stanowi podstawę nieważności wyroku określoną w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie sentencja zaskarżonego wyroku została podpisana tylko przez dwóch członków składu orzekającego - s. Mirosławę Kowalską i s. Martę Kołtun-Kulik, brak jest natomiast podpisu s. Tomasza Janeczki. Jak wyżej wskazano, podpisanie sentencji orzeczenia przez cały skład orzekający jest wymogiem bezwzględnie obowiązującym, a także potwierdzeniem zgodności zamieszczonego w sentencji rozstrzygnięcia z przebiegiem narady oraz wolą składu orzekającego. Utrzymanie w obrocie prawnym orzeczenia niepodpisanego przez wszystkich członków składu orzekającego uchybiałoby powadze wymiaru sprawiedliwości. Brak pod sentencją wymaganych podpisów wszystkich członków składu orzekającego uniemożliwia ocenę, że istotnie wszyscy sędziowie brali udział w wydaniu tego rozstrzygnięcia. Stwarza domniemanie, że orzeczenie zapadło bez udziału sędziego, którego podpis powinien widnieć pod sentencją wyroku.
Tym sam nie można stwierdzić, że skład sądu orzekającego był zgodny z przepisami prawa (zob. wyroki NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 533/14; z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 98/06; postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II GZ 26/12).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że powodem uchylenia zaskarżonego wyroku były proceduralne uchybienia Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie tej zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (art. 207 § 2 p.p.s.a.), o czym orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku.