Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., VII SA/Wa 2436/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. w P. (powoływanej dalej jako A.) na postanowienie Wojewody [...] (powoływanego dalej jako "Wojewoda") z dnia [...] sierpnia 2012 r., [...], którym – na skutek zażalenia G. sp. z o.o. (powoływanej dalej jako G.) – Wojewoda uchylił postanowienie Starosty W. (dalej powoływanego jako "Starosta") z dnia [...] maja 2012 r., [...] odmawiające G. wznowienia postępowania administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Ostatnie z wyżej wymienionych rozstrzygnięć wydane zostało na skutek wniosku G. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] grudnia 2008 r., [...]. Decyzja ta dotyczyła z kolei zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego budowy obiektu Centrum Handlowego na działce [...] w obrębie [...] w Ł. przy ul. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną projektowaną na terenie posesji, tj. sieciami: wody pitnej, wody pożarowej kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, a także wewnętrznymi drogami dojazdowymi i parkingami do obsługi:
Wymienione wyżej rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.
Postanowieniem dnia [...] maja 2012 r., [...] z Starosta odmówił G. wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną własną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., [...]. Wskazał, że w dniu 22 marca 2012 r. G. wystąpiła wniosła o wznowienie postępowania podając, że spółka jako właściciel działki sąsiadującej z działką, której dotyczy decyzja [...], bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, a jej nieruchomość znajduje się w bezpośrednim oddziaływaniu inwestycji. G. zwróciła też uwagę, że organ zatwierdził projekt zamienny nie mając wiedzy o tym, że na działce [...] istniało niegdyś komunalne składowisko odpadów
Starosta wskazał, że z kopii załączonych do wniosku dokumentów wynika data 21 lutego 2012 r. i 22 lutego 2012 r., to jest data, kiedy to wnioskodawca wystąpił o wgląd do akt sprawy zakończonej decyzją [...]. Pełnomocnik wnioskodawcy stwierdził, że przedstawiciele reprezentowanego przez niego podmiotu powzięli informację o wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. w dniu 20 lutego 2012 r.
Organ zauważył jednak, że z odpisu księgi wieczystej wynika, że G. w dniu 29 maja 2008 r. wszedł w posiadanie działki sąsiadującej z działką, której dotyczy decyzja [...]. W aktach sprawy znajduje się też kopia dziennika budowy, z której wynika, że w latach 2005-2008 były prowadzone roboty budowlane. Zdaniem organu fakt prowadzenia robót budowlanych przez tak dużego inwestora jak A. nie pozwała dać wiary obecnym twierdzeniom wnioskodawcy, że w dacie zakupu nieruchomości i po objęciu jej w posiadanie, nie posiadał wiedzy o tym, jaka inwestycja jest realizowana na działce sąsiedniej.
Starosta stwierdził wreszcie, że termin, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. nie został zachowany, co stanowi podstawę do odmowy wznowienia postępowania.
Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła spółka G. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił postanowienie Starosty z dnia [...] maja 2012 r., [...]. Wyjaśnił, że wydanie postanowienia na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., czyli odmowy wznowienia postępowania może mieć miejsce między innymi wówczas, gdy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez stronę z uchybieniem terminów określonych w art. w art. 148 K.p.a. Cytując stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym organ podkreślił, że zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione. We wniosku z dnia 20 marca 2012 r. wnioskodawca stwierdził, że informacje o ostatecznej decyzji powziął w dniu 20 lutego 2012 r., bowiem inwestor Centrum Handlowego skutecznie uczestniczy w postępowaniu dotyczącym inwestycji planowanej przez wnioskodawcę. Z tablicy informacyjnej wnioskodawca dowiedział się, że budowa Centrum Handlowego prowadzona jest na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r., [...].
W ocenie organu odwoławczego Starosta nie wykazał w sposób jednoznaczny, iż nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, czym niewątpliwie został naruszony art. 7, 8 i 9 K.p.a. Wojewoda nie zgodził się ze stwierdzeniem organu pierwszej instancji iż, "fakt prowadzenia robót budowlanych przez tak dużego inwestora jak A. sp. z o.o. nie pozwała dać wiary obecnym twierdzeniom wnioskodawcy, że w dacie zakupu nieruchomości i po objęciu w posiadanie, nie posiadał wiedzy o tym, jaka inwestycja jest realizowana na działce sąsiedniej objętej ww. decyzją". Zdaniem Wojewody wnioskodawca mógł bowiem być przekonany, że budowa jest prowadzona w dalszym ciągu na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. tym bardziej, że jak twierdzi organ pierwszej instancji G. weszła w posiadanie działki [...] w dniu 29 maja 2008 r., a decyzja, której dotyczy wznowienie została wydana dnia [...] grudnia 2008 r.
Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy skutkowało uznaniem przez organ odwoławczy, że Starosta naruszył art. 7, 8, 9, 77 i 148 § 2 K.p.a., co miało wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.
Skargę od postanowienia Wojewody złożyła A. wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarzuciła naruszenie art. 149 § 3 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 147 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – uw. NSA) poprzez wydanie postanowienia o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że z zebranego materiału dowodowego wynikało, że wnioskodawcy nie przysługiwał status strony postępowania, co uzasadniało utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Uczestnik postępowania - G. na rozprawie dnia 18 kwietnia 2013 r. wniosła o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013 r., VII SA/Wa 2436/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Podkreślił na wstępie, że przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody o charakterze kasacyjnym, wydane w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta (postanowienie) została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zdaniem Sądu organ trafnie ocenił, że postanowienie Starosty z dnia [...] maja 2012 r. narusza szereg przepisów postępowania co powoduje konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego i ponownego rozpoznania sprawy. Analiza uzasadnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, iż Starosta odmówił wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. wskazując, iż wnioskująca spółka nie zachowała terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a. Racje ma organ odwoławczy co do tego, że organ pierwszej instancji nie wykazał w bezsporny i jednoznaczny sposób, iż spółka G. uchybiła temu terminowi.
Wojewoda stwierdził, że racje ma również organ odwoławczy co do tego, że nieuprawnione jest twierdzenie organu, iż wnioskodawca powinien znacznie wcześniej dowiedzieć się o wydaniu decyzji, gdyż – biorąc pod uwagę rozmiary inwestycji – nie mogła ona nie być zauważona przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Nie można skutecznie zarzucić spółce G. braku wiarygodności oświadczenia o dacie powzięcia wiadomości o wydaniu decyzji skoro decyzja z dnia 1 grudnia 2008 r. była kolejna decyzją zmieniającą "pierwotne" pozwolenie na budowę, a powyższa zmiana nie została naniesiona na tablicy informacyjnej.
Zdaniem Sądu w tym stanie rzeczy rację ma organ odwoławczy wskazując, że twierdzenie organu pierwszej instancji, iż podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po upływie terminu jest nieuprawnione, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.
Odnosząc się do zarzutów A. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił jednocześnie, że odmawiając wznowienia postępowania organ pierwszej instancji odniósł się tylko do jednej przesłanki, której zaistnienie musiałoby skutkować odmową wznowienia postępowania – zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Żadną miarą zatem organ drugiej instancji nie mógł ocenić, czy wnioskująca o wznowienie postępowania spółka posiadała legitymację do tego ażeby skutecznie złożyć taki wniosek. Dokonanie takiej oceny dopiero przez organ odwoławczy niewątpliwie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 i 138 K.p.a. Nie może natomiast budzić wątpliwości, że skoro G. była adresatką postanowienia z dnia 16 maja 2012 r., to tym samym posiadała interes prawny uprawniający ją do złożenia zażalenia na to postanowienie. Kwestia zatem przymiotu strony wnioskującej spółki będzie musiała być przedmiotem oceny przez Starostę przy ponownym rozpoznaniu podania o wznowienie postępowania.
Sąd ubocznie zauważył też, że wniosek G. oparty był dodatkowo o przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 K.p.a., co do których początek biegu terminu ustawodawca określił jako dzień, w którym wnioskodawca dowiedział się o zaistnieniu tej przesłanki. Oczywiście ocena warunków formalnych co do każdej z tych przesłanek mogła być dokonana odrębnie i co więcej zakończyć się odmiennymi rozstrzygnięciami jednakże w okolicznościach sprawy brak jest informacji, czy organy rozpoznały wniosek o wznowienie również w zakresie pozostałych, wskazanych wyżej przesłanek.
Skargę kasacyjną złożyła A. sp. z o.o. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 147 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez zaaprobowanie poglądu Wojewody, że w sprawie konieczne było wydanie postanowienia o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia – pomimo że z zebranego materiału dowodowego wynikało, że wnioskodawcy nie przysługiwał status strony postępowania, co uzasadniało utrzymanie w mocy postanowienia Starosty W. Spółka A. wskazała, że zaskarżony wyrok jest błędny, ponieważ z zebranego przez Starostę materiału dowodowego wynikało, że G. nie przysługiwał status strony postępowania, czego nie uwzględnił Wojewoda.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie pomimo błędnego uzasadnienia postanowienie Starosty z dnia [...] maja 2012 r. odpowiadało prawu. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawcy G. nie przysługiwał przymiot strony postępowania, w ramach którego wydano decyzję Starosty z dnia [...] grudnia 2008 r.
A. wskazała dalej, że w celu wyjaśnienia, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania Starosta podjął niezbędne czynności. Pismem z dnia 3 kwietnia 2012 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. W odpowiedzi na wezwanie G. poinformowała Starostę jedynie, że jest właścicielem działki [...] (prawidłowy tej działki to [...]), lecz nie wykazała, że posiada interes prawny w uczestniczeniu w sprawie. W wyniku analizy tej kwestii, Starosta uznał, że G. nie posiada przymiotu strony postępowania (pismo Starosty z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...]). Starosta ustalił dalej, że wnioskodawca nie dochował także innej z przesłanek formalnych do złożenia wniosku o wznowienia postępowania, to jest nie zachował terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 § 1 i 2 K.p.a.) i na tym zarzucie formalnym oparł w całości uzasadnienie swojego postanowienia.
Okoliczność braku statusu strony została w uzasadnieniu postanowienia Starosty została pominięta. Zdaniem A., niezależnie od błędnego uzasadnienia postanowienia Starosty, okoliczność braku przymiotu strony w przypadku G. niewątpliwie uzasadniała w sposób wystarczający odmowę wznowienia postępowania. Rozpatrując zebrany w sprawie materiał dowodowy, Wojewoda powinien był ustalić brak statusu strony G., a zaniechanie takiego ustalenia skutkowało naruszeniem art. 80 K.p.a.
Wskazując na powyższe, spółka A. stwierdziła, że postanowienie Wojewody o uchyleniu postanowienia Starosty z dnia [...] maja 2012 r. i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia było wadliwe. W konsekwencji, zaskarżony wyrok oddalający skargę na postanowienie Wojewody został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt l lit. c P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., art. 80 K.p.a., i art. 147 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
Następnie A. wyjaśniła, że G. nie była stroną postępowania w sprawie wydania decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2008 r., [...]. Działka [...], której właścicielem jest G., nie znajduje się w obszarze oddziaływania zamierzenia budowlanego objętego decyzją Starosty. Z realizacją obiektu objętego tą decyzją żadne przepisy odrębne nie wiążą ograniczeń w zagospodarowaniu, które dotyczyłyby działki nr [...].
Niezależnie spółka A. stwierdziła, że zaskarżony wyrok jest błędny, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż Wojewoda nie mógł ocenić, czy wnioskująca o wznowienie postępowania spółka G. posiadała legitymację do tego, ażeby taki wniosek skutecznie złożyć. W ocenie Sądu dokonanie takiej oceny dopiero przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 i 138 K.p.a.). Powyższe stanowisko – według A.– nie bierze jednak pod uwagę, że Starosta wcześniej uznał, iż G. nie posiada przymiotu strony postępowania (pismo Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., [...]). Kwestia braku legitymacji G. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania została zatem ustalona już przez organ pierwszej instancji. Gdyby Wojewoda rzetelnie - stosownie do art. 80 K.p.a. – rozpatrzył zebrany materiał dowodowy, powinien był podzielić stanowisko Starosty co do braku przymiotu strony po stronie wnioskodawcy. To z kolei uzasadniałoby utrzymanie postanowienia z [...] maja 2012 r. w mocy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła G., domagając się jej oddalenia. Odniosła się w niej do podniesionego przez A. zagadnienia, czy jej wniosek mógł być załatwiony przez wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Powołała się na szereg wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując między innymi, że powodem wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o samym wznowieniu. G. zasygnalizowała też, że w sprawie organy nie dostrzegły także tego, że przepisem określającym krąg stron postępowania w sprawie objętej wznowieniem nie powinien być art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem podlega on wyłączeniu zgodnie z art. 28 ust. 4 tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Po pierwsze zbyt daleko idące jest stanowisko skarżącej spółki A., w którym uznaje ona, iż w sprawie możliwe było utrzymanie w mocy postanowienia Starosty z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., [...] – poprzez wskazanie na okoliczność braku przymiotu strony G. sp. z o.o.
W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt, że postanowienie Starosty z dnia [...] maja 2012 r. opierało się – co trzeba podkreślić – wyłącznie na stwierdzeniu, że spółka G. uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie zostało skutecznie podważone przez Wojewodę, stąd zachodziła podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a.
Ze względu na to, co było przedmiotem rozważań Starosty w postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania (kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku wznowieniowego), organ odwoławczy nie mógł powołać się na inną okoliczność, wcześniej nie badaną, i z tego powodu utrzymać postanowienie w mocy. Naruszyłby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).
Mając na uwadze powyższe nie można uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a i art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Wojewoda nie naruszył bowiem art. 138 § 2 K.p.a.
Nie jest trafny również zarzut, w którym spółka A. wywodzi, że konieczność uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wynikała z faktu naruszenia przez Wojewodę art. 80 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie nieprawidłowo wywodzi bowiem, że organ rozpoznający zażalenie na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wydane ze wskazaniem na uchybienie terminu do złożenia wniosku może – uznając, że terminu nie naruszono – doszukiwać się i przyjmować inną okoliczność za podstawę odmowy, a w konsekwencji utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy.
Podsumowując, skoro kwestia terminu do złożenia wniosku była jedynym wskazanym w uzasadnieniu postanowienia Starosty z dnia [...] maja 2012 r., [...] powodem odmowy wznowienia postępowania, to Wojewoda nie mógł usprawiedliwiać tego postanowienia inną okolicznością, dotychczas nie badaną (w każdym razie wprost nie wskazaną w zaskarżonym postanowieniu).
Osobne, obszerne wyjaśnienia w skardze kasacyjnej spółka A. odnosi do kwestii naruszenia przez organ art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, które to naruszenie– jej zdaniem – powinien był dostrzec Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie, czy G. jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] grudnia 2008 r., [...] wykracza poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, wyznaczonego ze względu na treść postanowienia Wojewody z dnia [...] sierpnia 2012 r., [...] i zawarte w nim rozważania. Podkreślenia wymaga, że postanowienie Wojewody wskazuje jedynie, iż organ odwoławczy nie podzielił poglądu, jakoby w sprawie G. uchybiła terminowi z art. 148 § 2 K.p.a. i że z tego powodu można było odmówić wnioskodawcy wznowienia postępowania. Dlatego też Wojewoda zastosował art. 138 § 2 K.p.a. W zaistniałej sytuacji (jak wskazano już wyżej) organ odwoławczy, jak i w konsekwencji sąd administracyjny, nie mogą doszukiwać się innych powodów, nie wyrażonych przez organ pierwszej instancji, aby usprawiedliwić jego postanowienie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.