Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r. sygn. II SA/Gl 72/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W wyniku rozpoznania wniosku P. B. z dnia 20 kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta J. decyzją z dnia [...] września 2015 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia polegającego na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażem i zbiornikiem na nieczystości ciekłe dla każdego budynku, przewidzianego do realizacji na działce nr 138 obr. 14c w J. Decyzję odmowną organ uzasadnił niespełnieniem przez inwestora wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), co miało związek z brakiem prawnego dostępu terenu do drogi publicznej. Organ ustalił, że wskazany przez wnioskodawcę dojazd z drogi publicznej – ul. C. w T., będzie odbywał się przez ul. G. w T., istniejącą na działce nr [...], która w całości stanowi użytek leśny (Ls). Nie stanowi ona jednakże wyodrębnionej drogi wewnętrznej, gdyż jest drogą leśną, utwardzoną o szerokości mniejszej niż 4,5 m, z której co prawda korzystają okoliczni mieszkańcy, lecz PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo Chrzanów w piśmie z 2012 r. poinformowało wnioskodawcę, że nie ustanowi służebności drogowej na tejże działce.
Ponadto, organ I instancji stwierdził naruszenie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ww. ustawy, albowiem uzyskana przez wnioskodawcę decyzja o zmianie dla działki użytku leśnego na rolny jest nieskuteczna wobec zawartej w niej deklaracji o dalszym prowadzeniu produkcji rolnej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, w całości podtrzymując stanowisko tego organu.
Oddalając skargę P. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że nie mogła ona odnieść zamierzonego skutku, albowiem w oparciu o należycie zebrany i rozważony materiał dowodowy organy trafnie stwierdziły, że w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji wyjaśnił, że w świetle art. 2 pkt 14 cyt. ustawy, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jest poza sporem, że objęta wnioskiem działka nie przylega do żadnej drogi publicznej. Spór dotyczy charakteru działki nr [...], przez którą planowany jest dojazd do terenu inwestycji. Zdaniem Sądu, prawidłowo uznały organy, że działka ta jako użytek "Ls", której zarządcą jest PGL LP Nadleśnictwo Chrzanów, nie ma charakteru drogi wewnętrznej.
Droga ta jedynie zwyczajowo nosi nazwę "G.", gdyż faktycznie ulica o tej nazwie mieści się w zupełnie innym miejscu w J. Drogi wewnętrzne, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), stanowią budowlę wraz z drogowymi obiektami, zlokalizowanymi w pasie drogowym jako wydzielonym liniami granicznymi gruntem. Zewnętrznym wyrazem jest zatem geodezyjne wyodrębnienie terenu i oznaczenia go użytkiem gruntowym o symbolu "dr" zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542 ze zm.) oraz zał. Nr 6 do tego rozporządzenia. Tymczasem działka ta w całości stanowi użytek "Ls", a znajdująca się na niej droga służy celom gospodarki leśnej zgodnie z Planem Urządzenia Lasu, a korzystanie z niej w innym celu możliwe jest jedynie w trybie art. 39 lub art. 39a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100 ze zm.).
Charakter tej drogi wynika jednoznacznie z pisma Nadleśniczego Nadleśnictwa Chrzanów z dnia 14 lipca 2015 r. (k. 11 akt adm.). Z mocy art. 6 pkt 8 ustawy o lasach, drogi leśne to drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Jest poza sporem, że skarżący nie legitymuje się żadną umową o udostępnienie gruntu w celach dojazdu do drogi publicznej (ul. C.). Tytuł do korzystania z tej drogi wywodzi z dołączonego do wniosku pisma Nadleśniczego z dnia 11 kwietnia 2012 r., w którym podano, że nie wnosi on sprzeciwu w sprawie poruszania się tą drogą przez okolicznych mieszkańców z uwagi na uzyskaną od Urzędu Miasta w T. informację, że jest to droga wewnętrzna. Jednak, jak zauważył Sąd I instancji, pismo to nie może zmienić prawnego charakteru drogi leśnej, ani też nie stanowi indywidualnej zgody zarządcy na korzystanie z takiej drogi. Wręcz przeciwnie, odpowiadając na wniosek skarżącego o ustanowienie służebności drogowej, Nadleśniczy jednoznacznie odmówił udzielenia takiej zgody.
Co więcej, późniejsze pismo Nadleśniczego z 14 lipca 2015 r., stanowiące odpowiedź na pismo organu I instancji, prawidłowo stanowi o charakterze tej drogi i warunkach prawnego korzystania z niej na cele inne niż gospodarki leśnej. Sąd zwrócił uwagę na to, że przejazd drogą leśną ma inny charakter niż dostęp do działki budowlanej, który musi uwzględniać potrzebę obsługi komunalnej nie tylko mieszkańców, lecz odpowiednich służb komunalnych, pożarowych itp. Czym innym jest więc brak sprzeciwu, a czym innym zgoda zarządcy na korzystanie z drogi, nawet wewnętrznej w celu realizacji nowej zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się jednocześnie z organem co do tego, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy i musi być prawnie zagwarantowany (legalny). Fakt, że inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do gruntu, nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku, że działka budowlana może być pozbawiona prawnego dostępu do drogi publicznej i wystarczające jest zawarcie w decyzji warunku uzyskania takiej zgody na etapie pozwolenia na budowę. Stąd też ustalenie warunków zabudowy możliwe jest jedynie przy ścisłym spełnieniu wymogów ustawowych, a jednym z podstawowych atrybutów działki budowlanej jest prawny dostęp do drogi publicznej.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd podzielił jednocześnie argumentację skarżącego, że wydana w toku niniejszego postępowania decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r. o zmianie lasu na użytek rolny V klasy bonitacyjnej, niezależnie od zawartych w niej warunków, z uwagi na treść art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.), uzasadnia przyjęcie, że teren ten nie wymaga już zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze z mocy ust. 1 tego przepisu, a w konsekwencji, nie chodzi o przypadek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest to już bowiem grunt leśny, lecz rolny klasy V. Brak też było w kontrolowanej sprawie podstaw do stwierdzenia niespełnienia przez inwestora przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 ww. ustawy z uwagi na parametry drogi leśnej, posiadającej szerokość mniejszą niż 4,5 m, albowiem przepisy techniczno-budowlane nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu tej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. B., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
- 2) art. 39a ustawy o lasach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
- 3) art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że nie podziela stanowiska, iż w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 39a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powyższy przepis reguluje stosunki pomiędzy przedsiębiorcą przesyłowym a Lasami Państwowymi, zatem nie jest możliwe stosowanie tego przepisu wobec podmiotu niebędącego przedsiębiorcą przesyłowym. Taka interpretacja stoi w sprzeczności z intencją ustawodawcy wyrażoną w sposób precyzyjny zarówno w treści przepisu, jak i w materiałach legislacyjnych. Organ, a w ślad za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również błędnie, że jeśli droga jest oznaczona w ewidencji symbolem "Ls", to nie może stanowić drogi wewnętrznej, ponieważ jest drogą leśną. Interpretacja ta nie jest prawidłowa, ponieważ prowadzi do niespójności systemu prawa.
Skarżący zauważył, że na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego drogi leśne wprost zostały zaliczone do kategorii dróg wewnętrznych w treści art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W stanie faktycznym sprawy niewątpliwym pozostawało, że zarządca zgadza się na korzystanie z drogi wewnętrznej, w jego oświadczeniu stwierdza się bowiem, że nie wnosi on sprzeciwu w sprawie poruszania się tą drogą przez okolicznych mieszkańców zarówno Gminy T., jak i Miasta J. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim skarżący zarzucił dokonanie w zaskarżonym wyroku jego błędnej wykładni. Wskazany przepis przyjmuje, że warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie, że teren ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Definicję legalną dostępu do drogi publicznej zawiera art. 2 pkt 14 cyt. ustawy, określający, że pojęcie to należy rozumieć jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jakkolwiek w podstawie skargi kasacyjnej skarżący pominął art. 2 pkt 14 cyt. ustawy, to rozważania zamieszczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obejmowały również dyspozycję tego przepisu, co powoduje, że postawiony Sądowi zarzut nadania nieprawidłowego znaczenia pojęciu "dostępu do drogi publicznej" mógł zostać rozpatrzony.
Problemem jednakże pozostaje to, jaki aspekt dokonania błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 cyt. ustawy Naczelny Sąd Administracyjny miałby skontrolować, jeżeli się uwzględni, że stanowiska interpretacyjne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz skarżącego pozostają zbieżne co do tego, że w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest alternatywny pośredni dostęp do drogi publicznej, tj. poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną, jak też co do tego, jaki wskazanemu dostępowi powinny zostać przypisane wymagania. Ze skargi kasacyjnej nie wynika bowiem, by skarżący podważył stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, zgodnie z którym celem unormowania zamieszczonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jest zapewnienie, by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem, co determinuje uznanie, że dostęp do drogi publicznej powinien mieć charakter zarówno faktyczny, jak i prawny.
Dostęp prawny oznacza, że powinien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący podjął próbę wykazania, że w jego przypadku dostępowi do drogi publicznej (ul. C.) nie można odmówić przywołanego wyżej charakteru prawnego, niemniej stanowisko to nie może zostać rozważone na poziomie interpretacji zarzucanego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem dotyczy ono odrębnych regulacji prawnych, a ponadto zakotwiczone jest w ustaleniach faktycznych, których skarga kasacyjna nie podważyła. Wnoszący skargę kasacyjną nie może skutecznie twierdzić, że teren ma prawny dostęp do drogi publicznej, gdyż jego obsługa komunikacyjna będzie się odbywać przez drogę znajdującą się na działce nr [...], stanowiącą użytek leśny (Ls), co ma potwierdzać treść pisma Nadleśniczego Nadleśnictwa C. z dnia [...] kwietnia 2012 r., jeżeli Sąd I instancji w całości podważył znaczenie prawne przypisywane przez skarżącego powyższemu dokumentowi, konfrontując go z innymi dokumentami, w szczególności z pismem Nadleśniczego Nadleśnictwa C. z dnia 14 lipca 2015 r., w którym wyraźnie stwierdza się, że działka nr [...] nie jest objęta żadną umową udostępnienia gruntu na cel dojazdu do ul. C. Zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący mógł podjąć polemikę z Sądem w zakresie sposobu rozumienia warunku zapewnienia terenowi dostępu do drogi publicznej, nie mógł natomiast skutecznie podważyć wyniku zastosowania powyższego przepisu w sprawie dotyczącej spornego zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji na działce nr [...], jeżeli przypisanie Sądowi w tym zakresie błędu miałoby się opierać na przyjęciu własnych ustaleń faktycznych, w szczególności na twierdzeniu, że określone dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie mają znaczenia dowodowego lub należy przypisać im odmienną treść od ustalonej.
Naczelny Sąd Administracyjny powyższe zastrzeżenie kieruje przede wszystkim do tego twierdzenia skargi kasacyjnej, w którym zauważa się, iż "[...] W przekonaniu skarżącego, oświadczenie zarządcy zostało dostarczone, mimo tego ani organ ani Sąd nie tylko go nie uznał, ale zinterpretował w sposób przeciwny do jego oczywistej treści". Nie wydaje się, by dostrzeżony przez skarżącego problem zasad korzystania z drogi znajdującej się na działce nr [...] i treści zajętego przez Nadleśniczego Nadleśnictwa C. w tym zakresie stanowiska można sprowadzić za wnoszącym skargę kasacyjną do krótko brzmiącej tezy: "Brak sprzeciwu to zgoda".
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przyjęta przez skarżącego konstrukcja postawionego Sądowi I instancji zarzutu nie pozwala również odnieść się do tego problemu interpretacyjnego sformułowanemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, który ma związek z charakterem ul. G. jako drogi leśnej. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którego zdaniem dróg leśnych nie można zaliczać do kategorii dróg wewnętrznych, niemniej zamieszczona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja jest pozbawiona niezbędnego odniesienia do podstaw prawnych takiego rozumowania. W art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach zamieszczona została definicja dróg leśnych, zgodnie z którą, są to drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, natomiast art. 29 ust. 1-3 cyt. ustawy określił zasady poruszania się na tej szczególnej kategorii dróg.
Brak objęcia powyższych przepisów podstawą skargi kasacyjnej sprawia, że te uwagi polemiczne, które skarżący skierował względem przedstawionego stanowiska Sądu I instancji są nieskuteczne. Trudno bowiem zakładać, by problem odpowiedzi na pytanie, czy każda droga leśna w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach była drogą wewnętrzną w znaczeniu przyjętym w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - jak to ujmuje skarżący - mógł zostać odniesiony wyłącznie do wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym zamieszczony został wyłącznie ogólny wymóg zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Taka uproszczona forma polemiki ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie mogła się powieść, tak jak i nie mógł odnieść zamierzonego skutku wniosek, który tę polemikę dopełniał, zgodnie z którym w kontrolowanej sprawie ustalony stan faktyczny niewątpliwie wskazywał na to, iż zarządca (drogi leśnej) zgodził się na korzystanie z drogi leśnej jako drogi wewnętrznej.
Należy mieć w tym zakresie na uwadze, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, toteż sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego ma również charakter sformalizowany w tym sensie, że odbywa się w granicach przytoczonych podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 39a ustawy o lasach, albowiem zasadnie przyjął, że działka stanowiąca użytek leśny może zostać obciążona służebnością drogową w rozumieniu przyjętym w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącego, iż podmiotem uprawnionym do ustanowienia na jego rzecz służebności drogowej jest wyłącznie przedsiębiorca przesyłowy, gdyż zapatrywanie takie nie znajduje podstaw w brzmieniu przepisu (art. 39a ust. 1 ustawy), ani nie pozostaje zgodne z celem zamieszczenia w ustawie o lasach spornej regulacji umożliwiającej obciążenie służebnością drogową użytku leśnego w przypadku, gdy konkretne uwarunkowania społeczno-gospodarcze wymagają wykorzystania gruntu leśnego (drogi leśnej, szlaku zrywkowego) na cele komunikacyjne i nie pozostaje to sprzeczne z zasadami zagospodarowania tego terenu.
Konieczność rozróżnienia służebności drogowej i służebności przesyłu nakazuje jedocześnie uznać, że ujawnione w uzasadnieniu do projektu nowelizacji ustawy względy gospodarcze, które nakazywały ustawodawcy prawnie uregulować stosunki pomiędzy przedsiębiorcami przesyłowymi a PGL Lasami Państwowymi, nie mogą determinować określenia, na rzecz jakich podmiotów może zostać ustanowiona służebność drogowa, jeżeli jej prawidłowe wykonywanie jest możliwe również wtedy, gdy gospodarcze korzystanie z nieruchomości pozostaje bez związku z działalnością przedsiębiorcy przesyłowego.
W podstawie złożonej skargi kasacyjnej skarżący powołał art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, niemniej nie zamieścił jakiegokolwiek wyjaśnienia stanowiącego uzasadnienie sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił go bez rozpatrzenia.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.