Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r. (sygn. akt II SA/Kr 871/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Ł. B. (strona, skarżący) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2020 r. dotyczące nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, który na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- - art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1968 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ("u.p.e.a.") przez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący uchyla się od wykonania obowiązku rozbiórki budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], w sytuacji gdy całkowita rozbiórka tego budynku, a więc i rozbiórka fundamentów doprowadziłaby do dalszego osuwania się gruntu znajdującego się nad tym budynkiem oraz w konsekwencji do katastrofy budowlanej w odniesieniu do budynków usytuowanych na działkach znajdujących się ponad budynkiem skarżącego; ewentualnie wyciągnięcie powyższego wniosku bez uprzedniego zbadania, przez organ, czy usunięcie fundamentów budynku stanowiącego przedmiot postępowania rozbiórkowego spowoduje dalsze osuwanie się gruntu nad tym budynkiem i zagrozi budynkom usytuowanym powyżej;
- - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez akceptację niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ, który nie zbadał, czy skarżący uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki, czy też brak wykonania tego obowiązku jest podyktowany racjonalnymi przesłankami, a co więcej stanowi wyraz troski o sąsiadków, których nieruchomości mogłyby ulec uszkodzeniu, gdyby skarżący usunął fundamenty budynku gospodarczego, stanowiące swoisty mur oporowy;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
- a. brak odniesienia się przez organ do zarzutów podniesionych w piśmie skarżącego z 9 lutego 2021 r. stanowiącym uzupełnienie skargi - a to zarzutu naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. oraz zarzutu naruszenia art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. ustawy Prawo wodne;
- b. brak podania podstawy prawnej, uzasadniającej nałożenie wyłącznie na skarżącego grzywny w celu przymuszenia mimo, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany przez kilka osób;
- - art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak ustosunkowania się do wniosku o zawieszenie postępowania, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, które toczy się przed Sądem Okręgowym w [...] I Wydział Cywilny pod sygn. akt: [...].
W oparciu o wyżej wskazane podstawy skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wydanych przez organy pierwszej i drugiej instancji postanowień, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik wniósł również o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu oświadczając, że wynagrodzenie nie zostało pokryte przez skarżącego ani w całości ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz weryfikuje jedynie zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Stosowanie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Spór prawny jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który oddalił skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zarzucanych Sądowi
I instancji naruszeń przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. WSA w Krakowie zasadnie nie uwzględnił skargi bowiem w istocie w postępowaniu organów egzekucyjnych nie sposób dopatrzyć się naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wyjaśnić należy, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z uwagi na to, że wskazany w tytule wykonawczym obowiązek dotyczył obowiązków o charakterze niepieniężnym z zakresu Prawa budowlanego (rozbiórka obiektu budowlanego), organ egzekucyjny dysponując ostateczną i wykonalną decyzją organu nadzoru budowlanego w powyższym zakresie miał do wyboru dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze obowiązku.
Powyższa zasada najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego poprzez zastosowanie pierwszego z wymienionych środków (grzywny w celu przymuszenia) nie została naruszona. W sprawie wyjaśniono, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z nakazu rozbiórki obiektu budowlanego względniejszym środkiem prawnym jest zastosowanie grzywny w celu przymuszenia, a nie innego możliwego w tego rodzaju sprawach środka egzekucyjnego jakim jest wykonanie zastępcze. Obiektywnie rzecz ujmując, ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej dotkliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej, bowiem przy jego zastosowaniu zobowiązany obciążony zostaje nie tylko kosztami wykonania obowiązku, ale również ryzykiem działania innego podmiotu. Innymi słowy, skoro pierwotny obowiązek wykonania określonej czynności (w niniejszej sprawie rozbiórki obiektu budowalnego) zostanie wykonany przez inną osobę, to automatycznie powstaje wtórny obowiązek o charakterze pieniężnym, a więc konieczność zwrotu przez zobowiązanego poniesionych przez inną osobę kosztów wykonania zastępczego. Tym samym wykonanie zastępcze jest ostatecznie skierowane wobec majątku zobowiązanego (por. P. Przybysz, Egzekucja administracyjna, s. 166).
Podkreślić należy, że w razie wykonania obowiązku nałożonego w tytule wykonawczym, postępowanie w sprawie nałożenia grzywny w celu wymuszenia staje się bezprzedmiotowe. Nie można zatem tracić z pola widzenia, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Szerokie możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 98/20, Legalis).
Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że obowiązek jest "niemożliwy do wykonania z racji osuwania się skarpy" jest wymierzony w ostateczną decyzję rozbiórkową i nie może być rozpatrywany oraz skuteczny w postępowaniu, w którym kontroli podlega nałożona grzywna w celu przymuszenia. Zgłoszone zarzuty w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym uznano za nieuzasadnione i były przedmiotem oceny sądowej w sprawie do sygn. akt II SA/Kr 118/16 zakończonej prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2016 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach sprawy wymierzenie grzywny było działaniem celowym. Korzystniej dla skarżącego kasacyjnie będzie przedsięwziąć działania i doprowadzić do wykonania obowiązku niż uiszczać grzywnę odkładając w czasie moment kiedy i tak obowiązek ten będzie zrealizowany w ramach kolejnego środka egzekucyjnego jakim będzie kosztowniejsze i bardziej ryzykowne pod względem finansowym dla zobowiązanego, wspomniane wyżej wykonanie zastępcze.
W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. Sąd
I instancji dokonał oceny legalności postanowienia o nałożeniu na skarżącego kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia trafnie uznając, że jest ono zgodne z prawem. Tym samym Sąd I instancji trafnie uznał, iż należy w sprawie zastosować konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a.
Podsumowując, zasadnie WSA w Krakowie uznał, że kontrolowane postanowienie jest prawidłowe bowiem istniały przesłanki do nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził nieprawidłowości w zaskarżonym postanowieniu. Istniały przesłanki do jej nałożenia na zobowiązanego.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.