Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. Jawnej w C. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie odpadów, uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w części określonej w punkcie 1 zobowiązującej do przestrzegania warunków posiadanej decyzji Starosty Kłobuckiego z dnia [...] stycznia 2005 r. w zakresie ilości przewidzianych do odzysku w ciągu roku odpadów o kodzie 17 04 02, a także uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w części określonej w punkcie 3.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie uchyliło decyzję Starosty Kłobuckiego z dnia [...] lipca 2008 r. i przekazało do ponownego rozpatrzenia sprawę wstrzymania działalności wytwórcy odpadów – firmy A. Spółka Jawna w C. Jak wynika z akt sprawy, Spółka prowadzi działalność na podstawie decyzji Starosty Kłobuckiego z dnia [...] stycznia 2005 r. zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi z uwzględnieniem prowadzenia działalności w zakresie zbierania, transportu i odzysku odpadów w sposób określony w osnowie tej decyzji ostatecznej.
Wobec zaleceń Kolegium, Starosta zwrócił się do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o przeprowadzenie kontroli w firmie. Kontrola taka została przeprowadzona w dniu 2 października 2008 r. Przeprowadzono oględziny działki i pobrano próbki wysypanego na działce dolomitu oraz gruntu, zgodnie z protokołem pobrania z 2 i 6 października 2008 r. Do akt dołączono także zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów za 2007 rok złożone przez przedsiębiorcę Marszałkowi Województwa oraz prowadzone przez przedsiębiorcę karty ewidencji poszczególnych rodzajów odpadów z 2008 roku. Dołączono także karty przekazania odpadów odbiorcom i wykaz dostawców odpadów. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół.
Strona zgłosiła zastrzeżenia do protokołu. Podniesiono, że bezzasadnie do kontroli pobrano próbki ziemi znajdującej się pod warstwą dolomitu utwardzającego część działki. Zakwestionowano także prawidłowość kwalifikowania terenu do grupy B. Wskazano, że teren na którym zlokalizowany jest zakład powinien być kwalifikowany w zakresie standardów jakości ziemi jako grunty grupy C – tereny przemysłowe, użytki kopalne, tereny komunikacyjne, a to ze względu na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działki położone są w jednostce przeznaczonej pod obsługę rolnictwa, rolnicze ośrodki produkcyjne o uciążliwości wykraczającej poza granice działki.
Dodatkowo zakwestionowano zarzuty organu kontrolującego dotyczące braku oznaczenia miejsc magazynowania odpadów. Zastrzeżenia te zostały przez organ ocenione jako niezasadne, o czym poinformowano stronę pismem z dnia 15 października 2008 r.
Po przeprowadzeniu badań laboratoryjnych pobranych próbek sporządzono sprawozdania z badań i doręczono je stronie.
W dniu 27 października 2008 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach wydał zarządzenie pokontrolne. W pkt 1 zarządzenia zobowiązano stronę do przestrzegania na bieżąco warunków posiadanej decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi Starosty Kłobuckiego z dnia [...] stycznia 2005 r. w zakresie rodzaju odpadów przewidzianych do zbierania, oznakowania miejsc magazynowania odpadów oraz w zakresie ilości przewidzianych do odzysku odpadów w ciągu roku. W uzasadnieniu podano, że przedsiębiorca warunków tych nie przestrzega, ponieważ na podstawie dostarczonych kart ewidencji odpadów ustalono, że zebrał odpady o kodzie 10 05 11 w ilości 38,46 Mg (ujęte w rodzajach i ilościach odpadów przewidzianych do odzysku), nie posiada oznakowania miejsc magazynowania poszczególnych odpadów, co nie zapewnia ich selektywnego zbierania oraz przekroczył dopuszczalne w ciągu roku ilości do odzysku odpadu o kodzie 17 04 02 o 193,05 Mg.
W pkt 2 zarządzenia zakazano niezwłocznie wytwarzania odpadów bez spełnienia wymagań określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o odpadach. Wskazano, że zgodnie z kartami ewidencji odpadów za 2008 rok strona wytworzyła bez spełnienia tych wymagań 42,34 Mg odpadów o kodzie 19 12 03 i 189,4 Mg odpadów o kodzie 19 12 12.
W pkt 3 zarządzenia zobowiązano stronę do przedłożenia w terminie do 30 listopada 2008 r. informacji dotyczącej działań podjętych w celu likwidacji stwierdzonego zanieczyszczenia gleby. Uzasadniono to tym, że analiza pobranych próbek wykazała przekroczenie dopuszczalnych wielkości ustalonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. Nr 165, poz. 1359).
Przedsiębiorca pismem z 20 listopada 2008 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia zarządzenia w części określonej w pkt 1 oraz uzupełnienia zarządzenia w części określonej w pkt 3. Podniesiono że odpady o kodzie 10 05 11 strona pozyskała do procesu odzysku, a nie zbierania, nie musi zatem posiadać decyzji na ich zbieranie. Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów nie rodzi obowiązku oznakowania miejsc składowania złomu zarówno przed jak i po segregacji. Zarzut przekroczenia ilości odpadów do odzysku o kodzie 17 04 02 nie jest zasadny, albowiem strona przekazała złom aluminium do podmiotu trzeciego i odebrała gotowy wyrób w postaci gąsek, piramidek i stożków aluminium.
Natomiast nakaz sformułowany w pkt 3 zarządzenia oceniono jako zbyt lakoniczny i wymagający uzupełnienia. Z wyników badań laboratoryjnych nie wynika, jakie przyjęto dopuszczalne stężenia zanieczyszczeń, brak jest danych czy doszło do ich przekroczenia i w jakim stopniu. W szczególności nie podano, do jakiej grupy gruntów: B czy C zakwalifikowano kontrolowane działki i na jakiej podstawie. Poinformowano natomiast o złożeniu informacji dotyczącej wykonania pkt 2 zarządzenia pokontrolnego.
W odpowiedzi na wezwanie organ uznał je za niezasadne. Wyjaśniono, że to sam przedsiębiorca złożył kartę ewidencji odpadu o kodzie 10 05 11, z której wynika, że odpad ten zbiera. Podobnie w zbiorczym zestawieniu za 2007 rok wykazano, że zbierany jest odpad o kodzie 10 05 11. Obowiązek określonego sposobu oznaczania miejsc odpadów został natomiast określony w decyzji Starosty z dnia 31 stycznia 2005 r. i strona go nie kwestionowała. Odpad o kodzie 17 04 02 (aluminium) zgodnie ze złożoną kartą ewidencji odpadu był odzyskiwany w 2008 roku w ilości 393,05 Mg, podczas gdy decyzja z 31 stycznia 2001 r. ustala limit odzysku na 200 Mg na rok.
Odnośnie zastrzeżeń do pkt 3 zarządzenia pokontrolnego podano, że zalecenia w tym zakresie uzasadnia fakt przekroczenia normatywów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia z 9 września 2002 r. Zarządzenie nie może określać precyzyjnie sposobu usunięcia zanieczyszczeń, ponieważ zakres ten powinien ustalić sam sprawca, zgodnie z art. 7 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Natomiast kwalifikacja gruntów do określonej grupy została rozstrzygnięta w uzasadnieniu decyzji SKO w Częstochowie z dnia [...] września 2008 r., wobec czego oczywiste jest stosowanie norm określonych dla gruntów grupy B. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca Spółka zaskarżyła zarządzenie pokontrolne w części określonej w pkt 1 i dotyczącej zarzutu przekroczenia dopuszczalnej do odzysku ilości odpadu o kodzie 17 04 02 oraz w pkt 3. Zarzucono, że organ niewłaściwie przyjął przekroczenie dopuszczalnej ilości odpadu 17 04 02 do odzysku.
Bezsporne jest, że decyzja Starosty Kłobuckiego z 31 stycznia 2005 r. określa Spółce limit tego odpadu do odzysku w wysokości 200 Mg na rok. Strona nie prowadziła jednak ponad tym limitem odzysku samodzielnie, lecz przekazała złom podmiotom trzecim, które dokonały za zapłatą odzysku i zwróciły gotowe wyroby.
Nie znajduje zdaniem skarżącej również uzasadnienia nakazanie podjęcia działań zmierzających do likwidacji zanieczyszczenia gleby. Podkreślono, że zasadnicze dla tej sprawy znaczenie ma właściwa klasyfikacja gruntu. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi dzieli grunty ma trzy grupy: A, B i C, dla których dopuszczalne stężenia różnią się zasadniczo. Wadliwie organ zakwalifikował grunty Spółki do grupy B, którą stanowią użytki rolne, grunty leśne oraz zadrzewione albo nieużytki rolne, grunty zabudowane lub zurbanizowane. Grunty powinny być zakwalifikowane do grupy C, obejmującej tereny przemysłowe, użytki kopalne i tereny komunikacyjne. Kwalifikacja dokonana przez organ jest arbitralna i nie została poparta żadną argumentacją. O zasadności stanowiska strony świadczą zaś ustalenia planów miejscowych, zarówno poprzedniego jak i aktualnego oraz fakt, że od 1997 roku teren był wykorzystywany przemysłowo, był prowadzony SKR z bazą paliw, a następnie inne zakłady branży złomiarskiej.
Zaznaczono także, że podczas kontroli przeprowadzanych w przeszłości nie wykazano przekroczeń, albowiem wówczas prawidłowo kwalifikowano teren do grupy C. W końcu strona zakwestionowała także prawidłowość przeprowadzonych badań i wybór miejsc pobrania próbek. Pobrano je m.in. z terenu, na którym w przeszłości była baza paliw, z pominięciem pozostałych części działki, nie uwzględniono także naturalnego stężenia badanych substancji. Stanowisko strony skarżącej zostało podtrzymane w piśmie procesowym pełnomocnika z dnia 18 sierpnia 2009 r. Dołączono do niego w szczególności wypis z rejestru gruntów z 9 kwietnia 2009 r., w którym przedmiotowe grunty zostały opisane jako tereny przemysłowe i oznaczone symbolem Ba.
Uchylając zaskarżone zarządzenie pokontrolne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów to odmienne formy gospodarowania odpadami. Odzysk odpadów to wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.). Natomiast zbieranie odpadów to działanie mające na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwienia, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie, magazynowanie.
Bazując na prowadzonych przez Spółkę kartach ewidencji odpadów organ przyjął, że w 2008 roku Spółka zebrała więcej odpadu do odzysku niż dopuszczalne 200 Mg aluminium. Dokumentacja ta nie stanowi dowodów urzędowych w rozumieniu art. 76 k.p.a. Materiał ten zatem powinien być oceniony, zwłaszcza wobec podniesionych przez stronę w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zarzutów, że odzysk nie został przeprowadzony w całości przez Spółkę, lecz częściowo przez inne podmioty. Karta jedynie dokumentuje, że odpad o kodzie 17 04 02 jest zbierany, transportowany i odzyskiwany, a dane z niej wynikające nie są tak jednoznaczne, jak twierdzi organ kontroli. Z całej masy przyjętego odpadu znakomita większość podlegała gospodarowaniu we własnym zakresie, nie można jednak stwierdzić, że to gospodarowanie sprowadzało się we wszystkich przypadkach do odzysku. Symbol zastosowanej metody odzysku (14) został ujawniony tylko w czterech przypadkach.
W pozostałych czterech brak jest takich danych, co pozwala na wątpliwości, czy gospodarowanie w tym przypadku miało postać odzysku, czy też polegało na innych działaniach. Organ kontroli nie ocenił prawidłowości prowadzenia dokumentacji, nie podjął także próby weryfikacji ujawnionych w niej danych, choć strona sugerowała, że za pomocą inny dokumentów jest w stanie wykazać stan rzeczywisty. Z tego powodu, w ocenie Sądu I instancji, zobowiązywanie Spółki do przestrzegania warunków zezwolenia w zakresie ilości dopuszczalnej w ciągu roku ilości do odzysku odpadu kodzie 17 04 02 jest przedwczesne, przeprowadzona kontrola nie pozwala bowiem na jednoznaczne wnioski w tej kwestii.
Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie strona skarżąca podnosiła, że stwierdzenie faktu przekroczenia limitów zanieczyszczenia gruntu zależy od uprzedniego ustalenia tych limitów. Standardy dopuszczalnego zanieczyszczenia są odmienne dla poszczególnych grup rodzajów gruntów ustalonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. Nr 165, poz. 1359). Zaliczenie badanych gruntów do grupy B dokonane zostało w sposób arbitralny, bez jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego i prawnej jego kwalifikacji. Powoływanie się na jedno zdanie, pozbawione uzasadnienia, zawarte w uzasadnieniu decyzji SKO w Częstochowie dnia [...] września 2008 r. nie jest wystarczające i nie stanowi skutecznego i dostatecznego argumentu dla uzasadnienia stanowiska organu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ administracji. Zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 36 ust. 1, ust. 1a, ust. 4 oraz ust. 14 ustawy o odpadach w związku z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 lutego 2006 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz. U. Nr 30, poz. 213) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że informacje przewidziane we wzorze karty ewidencji odpadu i wskazane przez kontrolowany podmiot dotyczące mas odpadu o kodzie 17 04 02, wytworzonych, przyjętych, przekazanych innemu posiadaczowi oraz zagospodarowanych we własnym zakresie, nie pozwalały organowi na wyjaśnienie, czy Spółka przekroczyła dopuszczalną do odzysku ilość odpadu.
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez brak rozważenia niewiarygodności twierdzeń Spółki, jakoby wbrew zapisom na karcie ewidencji odpadów w 2008 roku zamiast do odzysku doszło do przekazania aluminium osobom trzecim w ilości większej niż 6,35 Mg, a w konsekwencji na przyjęciu, że organ administracji niedostatecznie wyjaśnił kwestię czy Spółka przekroczyła dopuszczalną do odzysku ilość odpadu.
Ponadto skarżący organ sformułował także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 p.p.s.a. w związku z § 31 ust. 20 i ust. 22 uchwały Rady Gminy Wręczyca Wielka z dnia 25 października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wręczyca Wielka. Miało to polegać na nierozważeniu także innych niż wskazane dotychczas przepisów prawa, argumentów prawnych i okoliczności faktycznych, w tym unormowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przemawiających za uznaniem, że działki 208-210 są położone na terenach, które powinny być zaliczone do gruntów grupy B w rozumieniu § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi. Jako ostatni z zarzutów skarżący organ podniósł naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pozostawienie poza rozważaniami istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a więc oceny wiarygodności sprzecznych z kartą ewidencji odpadu twierdzeń Spółki oraz ocen unormowań obowiązującego planu miejscowego.
Z tych względów skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że następujące zarzuty kasacyjne są zasadne.
Po pierwsze, w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, które dotyczą oceny kontroli przez Sąd I instancji ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego, co umożliwia następnie ocenę subsumcji zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego jak i ich wykładni. Ponadto należy podkreślić specyfikę kontroli przez Sąd I instancji w trybie art. 3 § 2 pkt 4 cyt. ustawy p.p.s.a. tego rodzaju aktu kontroli zewnętrznej, którym jest zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.). Jego specyfika polega bowiem na tym, że jest wydawane w oparciu o ustalenia faktyczne uzyskane podczas specjalistycznej kontroli dokonywanej przez właściwego miejscowo WIOŚ.
Oznacza to, że uchylenie przez Sąd I instancji tego rodzaju aktu kontroli zewnętrznej organu administracji rządowej nie może służyć ustaleniu stanu faktycznego przez Sąd I instancji. W tym postępowaniu kontrolnym nie stosuje się bowiem przepisów k.p.a., ponieważ ustawodawca nie odsyła do przepisów k.p.a., a więc także art. 76 k.p.a. powołanego w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.
Ponadto brak jest również odpowiedzialności administracyjnej kontrolowanego podmiotu za niewykonanie zarządzenia pokontrolnego, a także nie poddano zarządzeń pokontrolnych egzekucji administracyjnej. Dlatego też władcze usunięcie stwierdzonych uchybień zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wymaga wydania decyzji administracyjnej w trybie k.p.a. Stąd zasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 36 ust. 1, 1a i 4 oraz ust. 14 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) w związku z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 lutego 2006 r. w sprawie wzoru dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz. U. Nr 30, poz. 213 ze zm.) z powodu ich błędnej wykładni, gdyż Sąd I instancji mylnie zrozumiał powyższe przepisy prawa materialnego, biorąc pod uwagę prawidłowo ustalony w tej sprawie przez WIOŚ stan faktyczny, co z kolei skutkowało błędnym uchyleniem przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego w pkt 1 i 3.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie nie podziela bowiem poglądu Sądu I instancji o braku podstaw prawnych i faktycznych do wydania przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego ustalającego obowiązki określone w pkt 1 jak i pkt 3. W pierwszym przypadku (tj. w pkt 1 zarządzenia pokontrolnego) brak jest bowiem podstaw prawnych i faktycznych do przyjęcia twierdzenia, że wbrew własnym zapisom przedsiębiorcy, tj. A. Sp. Jawna w C., w karcie ewidencji odpadów w 2008 roku nie doszło do odzysku tego odpadu lecz przekazania osobom trzecim – danego odpadu o kodzie 17 04 02 w ilości większej niż 6,25 Mg. Nastąpiło to na skutek błędnego przyjęcia twierdzenia, że właściwy organ, tj. WIOŚ nie ustalił czy A. Sp. Jawna przekroczył dopuszczalną ilość do odzysku odpadu o kodzie 17 04 02, tj. aluminium. Wynika to z tego, że karta ewidencji odpadów musi potwierdzać dwa sposoby gospodarowania odpadami czyli "we własnym zakresie" lub "przekazywanie innemu posiadaczowi odpadów".
Natomiast w oddzielnej rubryce musi zawierać określenie łącznej masy nie tylko wytworzonych lecz i przyjętych odpadów, a więc takich odpadów, które poddane zostały zagospodarowaniu jak i odrębnie odpadów niezagospodarowanych. Stąd odzysk, unieszkodliwianie jak i przeznaczanie do ponownego użycia przedmiotów wyposażenia i ich części są to także sposoby gospodarowania odpadami. Odrębna sytuacja prawna i faktyczna dotyczy posiadacza odpadów, który nie gospodaruje nimi we własnym zakresie, gdyż wówczas musi podać w karcie ewidencji odpadu ilość przekazanych odpadów i nr karty przekazania odpadu zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 lutego 2006 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz. U. Nr 30, poz. 213 ze zm.).
Natomiast jeżeli nie podda określonej ilości odpadów żadnemu zagospodarowaniu we własnym zakresie lub z powodu przekazania osobie trzeciej oznacza to, że nie określi tej ilości odpadów w części tabeli dotyczącej gospodarowania odpadami, a tylko w części dotyczącej masy wytworzonych lub przyjętych odpadów. Określa to bowiem wzór karty przekazania odpadu stanowiącej załącznik nr 4 do cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 lutego 2006 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów. Dlatego też kontrolując o danym numerze kartę przekazania odpadu można ustalić, któremu przedsiębiorcy odpady zostały przekazane.
Natomiast w tej sprawie A. Sp. Jawna w karcie ewidencji odpadu o kodzue 17 04 02 za 2008 rok zadeklarowała jako zagospodarowane we własnym zakresie 393,05 Mg tego odpadu w okresie od stycznia do sierpnia włącznie, co oznacza przekroczenie dopuszczalnego limitu odzysku o 193,05 Mg. Ponadto brak jest innych ustaleń faktycznych, z których wynikałoby, że poza odzyskiem lub wyżej wymienionym przekazywaniem odpadów o kodzie 17 04 02 w celu dokonania ich odzysku osobom trzecim dokonywała zagospodarowania tych odpadów poprzez przewidziane w karcie ewidencji odpadu "unieszkodliwianie" lub "przeznaczenie do ponownego użycia przedmiotów wyposażenia i części". Ponadto byłoby to niezgodne z osnową decyzji Starosty Kłobuckiego z dnia [...] stycznia 2005 r. ([...]).
Natomiast gdyby A. Sp. Jawna przekazała nadwyżkę innym przedsiębiorcom do przetopu, to określone ilości odpadów o kodzie 17 04 02 musiałyby być wpisane do karty ewidencji odpadu w rubryce "odpady przekazane innemu posiadaczowi odpadów" oraz oczywiście z numerem karty przekazania odpadu. Jednak w karcie ewidencji odpadu za 2008 rok A. Sp. Jawna przyjęła tylko przekazanie w 2008 roku 6,25 Mg aluminum B. Sp. Jawna (karta przekazania nr 27). Należy także podkreślić, że twierdzenie KM-METAL Machoń Sp. Jawna dotyczące przekazywania odpadu o kodzie 17 04 02 podmiotm trzecim nie mieszczą się w ramach gospodarowania odpadem we własnym zakresie. Oznacza to, że wykluczyły inne możliwości gospodarowania we własnym zakresie niż odzysk 393,05 Mg. Dlatego też wbrew twierdzeniom Sądu I instancji dane zawarte w karcie ewidencji odpadu były prawidłowe dla wydania zarządzenia pokontrolnego w zakresie zaskarżonej części, tj. jego pkt 1 biorąc pod uwagę informację z karty ewidencji odpadu o kodzie 17 04 02 za 2008 rok oraz z karty przekazania odpadu nr 27 z maja 2008 r.
Należy także przypomnieć, że Sąd I instancji nie może nie tylko we własnym zakresie ustalać stanu faktycznego, który ponadto dodatkowo w tej sprawie wymaga widzy specjalistycznej, lecz także nie może ustalać hipotetycznego stanu faktycznego w oparciu o pozbawione dowodów twierdzenia A. Sp. Jawna. Dotyczą one twierdzeń powyższej Spółki, że nie dokonywała w praktyce odzysku "we własnym zakresie" tych odpadów o kodzie 17 04 02 lecz przekazała je w tym celu osobom trzecim. Jednak brak jest w tym zakresie ustaleń faktycznych wynikających z odpowiednich dowodów podniesionych przez Spółkę w postępowaniu kontrolnym lub w postępowaniu prowadzonym na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa jak i nawet dana Spółka ich nie przedstawiła w postępowaniu przed Sądem I instancji, wnosząc w tym celu o zastosowanie przez Sąd trybu z art. 106 § 3 cyt. ustawy p.p.s.a.
Po drugie, odnosząc się do zarzutu kasacyjnego dotyczącego uchylenia przez Sąd I instancji pkt 3 danego zarządzenia pokontrolnego w zakrese dotyczącym przedłożenia informacji dotyczącej podjętych działań w celu likwidacji stwierdzonego zanieczyszczenia gleby należy stwierdzić, że jest on także zasadny. Wynika to z tego, że przedmiotowe działki o nr 208, 209 i 210 usytuowane w Puszczewie zostały zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. Nr 165, poz. 1359 ze zm.) prawidłowo zaliczone do grupy B, biorąc pod uwagę, standardy jakości gleby lub ziemi, które określa się z uwzględnieniem ich funkcji aktualnej i planowanej.
Należy podkreślić, że grupa B obejmuje grunty zaliczone do użytków rolnych z wyłączeniem gruntów pod stawami i gruntów pod rowami, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, nieużytki, a także grunty zabudowane i zurbanizowane z wyłączeniem terenów przemysłowych, użytków kopalnych oraz terenów komunikacyjnych. Dlatego też nie są to działki zaliczone do grupy C, która obejmuje tereny przemysłowe, użytki kopalne, tereny komunikacyjne. Wynika to także z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wręczyca Wielka, przyjętego w drodze uchwały nr XXIX/269/06 Rady Gminy Wręczyca Wielka z dnia 25 października 2006 r., ponieważ działki o nr ewid. 208, 209 i 210 są usytuowane na terenach oznaczonmych symbolem RU i Z1.
Natomiast zgodnie z § 31 ust. 22 części opisowej danego planu miejscowego dla terenów oznaczonych symbolem RU określa się przeznaczenie podstawowe: obsługa rolnictwa, rolnicze ośrodki produkcyjne o uciążliwości niewykraczającej poza granice działki. Natomiast tereny przeznaczone na działalność produkcyjną, przemysłu, składów, magazynów są oznaczone symbolem P (§ 31 ust. 20).
Dlatego też stosując wykładnię językową i systemową, a także przyjmując zakaz wykładni synonimicznej jeżeli plan miejscowy jednoznacznie odróżnia tereny o przeznaczeniu przemysłowym oraz przeznaczone dla obsługi rolnictwa, rolniczych ośrodków produkcyjnych o uciążliwości niewykraczającej poza granice działki, to nie można uznać, że te pierwsze są także terenami przemysłowymi, ponieważ byłyby oznaczone symbolem P, co jednak nie nastąpiło.
Ponadto w kwestii przeznaczenia działek nr ewid, 208, 209 oraz 210 ŚWIOŚ w Katowicach zwrócił się o udzielenie tej informacji do Wójta Gminy w Wręczycy Wielkiej, który w piśmie z dnia 20 maja 2008 r. stwierdził, że w świetle części opisowej jak i części graficznej planu miejscowego działki nr 208, 209 oraz 210 oznaczone są symbolem RU oraz ZI (zieleń izolacyjna).
Oznacza to, że zgodnie z obecnie obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wręczyca Wielka aktualne (a także planowane) przeznaczenie (funkcja) działek nr ewid. 208, 209 oraz 210 to obsługa rolnictwa, rolnicze ośrodki produkcjne o uciążliwości niewykraczającej poza granice działki. Stąd grunty te należą do grupy B, która zawiera grunty zaliczone do użytków rolnych z wyłączeniem gruntów pod stawami i gruntów pod rowami, grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, nieużytki, a także grunty zabudowane i zurbanizowane z wyłączeniem terenów przemysłowych, użytków kopalnych oraz terenów komunikacyjnych.
Dlatego też powyższe przedmiotowe działki nie mają przeznaczenia przemysłowego, czyli nie należy ich zaliczać do grupy C, w świetle § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby i standardów jakości ziemi, biorac pod uwagę przedmiotowe standardy jakości gleby lub ziemi, które określa się z uwzględnieniem aktualnej i planowanej ich funkcji. Ponadto powyższą wykładnię przyjmuje także SKO w Częstochowie co wynika z uzasadnienia ostatecznej decyzji SKO w Częstochowie z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], która w osnowie stwierdziła nieważność decyzji Wójta Gminy Wręczyca Wielka z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pod nazwą budowa hali magazynowo-produkcyjnej łącznie z instalacją do przerobu zgarów na przedmiotowych działkach o nr ewid. 208, 209 i 210.
Oznacza to, że w tym stanie prawym i faktycznym brak było podstaw prawnych do uchylenia pkt 1 i pkt 3 zarządzenia pokontrolnego ŚWIOŚ w Katowicach.
Jednocześnie należy podzielić wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy przez Sąd I instrancji, co miało miejsce w przedmiotowym postępowaniu, które skutkowało w efekcie odmiennym niż podjętym w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciu, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004, z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.). W konsekwencji chybionymi okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczących kontroli przez Sąd I instancji stanu faktycznego w tej sprawie.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 tejże ustawy p.p.s.a.