Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie postanowieniem z 4 sierpnia 2022 r., IV SA/Wa 678/22, odrzucił skargę Fundacji O. z/s w Warszawie (Fundacja) na postanowienie Rady do Spraw Uchodźców (Rada) z 12 stycznia 2022 r., Nr RdU-289-1/S/21, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej.
W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że Fundacja, wniosła do WSA w Warszawie skargę na ww. postanowienie Rady, którym utrzymano w mocy postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 7 października 2021 r., RPW/131878/2021, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia O.D. ochrony międzynarodowej.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o odrzucenie skargi podnosząc, że Fundacja nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia przedmiotowej skargi, albowiem postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej nie zostało wszczęte. W tej sytuacji wniosek Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Rada uznała za bezprzedmiotowy, ponieważ w sprawie wymienionego cudzoziemca nie toczyło się przed Radą żadne postępowanie.
Z uwagi na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca Fundacja nie posiadała indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa), nie jest również podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie szczególnego przepisu. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż skarżąca Fundacja nie brała udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym i nie doręczono jej zaskarżonego postanowienia. Zaskarżone postanowienie zostało doręczone wyłącznie cudzoziemcowi. Postępowanie w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej cudzoziemcowi nie zostało wszczęte, w związku z powyższym sąd wojewódzki uznał, że Fundacja nie mogła skutecznie wnieść skargi, co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Fundacja, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości.
W związku z art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu postanowieniu sądu pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało decydujący wpływ na wynik sprawy, a mianowicie rażące naruszenie art. 50 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa w związku z art. 31 § 2 oraz § 3 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("K.p.a.") oraz w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 46 ust. 1 i ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej ("Dyrektywa 2013/32"), a to poprzez:
(i) przyjęcie, że organizacja społeczna, która - jak Fundacja w niniejszej sprawie - w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego prowadzonego przez organ odwoławczy skutecznie złożyła wniosek o dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu, lecz poprzez świadome i celowe działanie organu odwoławczego (zakończenie postępowania odwoławczego objętego wnioskiem organizacji społecznej o dopuszczenie bez jakiegokolwiek rozpatrzenia tego wniosku) została przez organ odwoławczy pozbawiona prawa do udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym prawa do doręczenia jej postanowienia kończącego to postępowanie, nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia skargi na to postanowienie, a zarazem (ii) uznanie, że brak wszczęcia przez organ I instancji postępowania w sprawie udzielenia stronie ochrony międzynarodowej uniemożliwiał Fundacji złożenie skargi na wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie kończące administracyjne postępowanie odwoławcze, wydane przez organ odwoławczy w wyniku oraz po przeprowadzeniu tego postępowania odwoławczego.
W związku z powyższym wniesiono o:
- 1. rozpoznanie sprawy na rozprawie,
- 2. uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 Pppsa lub przekazanie sprawy WSA w Warszawie w celu ponownego merytorycznego rozpatrzenia skargi Fundacji,
- 3. zasądzenie na rzecz Fundacji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ani Rada, ani też - co szczególnie istotne - sąd wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu w żaden sposób nie zakwestionowali faktu, że na gruncie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Fundacja spełniała materialne przesłanki dla uwzględnienia wniosku o dopuszczenia jej do postępowania odwoławczego toczącego się na skutek skutecznie wniesionego zażalenia.
W swoim wniosku Fundacja wyjaśniła, że jest działającą od 2000 r. organizacją społeczną, której statutowe cele obejmują m.in. pomoc, integrację i aktywizację obcokrajowców oraz Polaków i osób polskiego pochodzenia przebywających w Polsce lub planujących przyjazd do Polski, a także wspieranie rozwoju systemu integracji społecznej w Polsce, w tym integracji uchodźców i imigrantów.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Rada winna była wydać postanowienie o dopuszczeniu Fundacji do udziału w postępowaniu odwoławczym toczącym się przed Radą do Spraw Uchodźców - w którym to przypadku Fundacja mogłaby uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony - lub też odmówić dopuszczenia Fundacji do udziału w tym postępowaniu.
Skarżąca zwraca uwagę, że Rada nie rozstrzygnąwszy w ogóle tej kwestii - zakończyła prowadzone przez siebie postępowanie odwoławcze ostatecznym postanowieniem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej.
Organ podniósł, że skoro postępowanie w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej O.D. nie zostało wszczęte, to wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu należało uznać za bezprzedmiotowy (o czym poinformowano Fundację w stosownym piśmie). Fundacja nie mogła uzyskać legitymacji do występowania w tej sprawie. Tym bardziej takiej legitymacji nie posiadał pełnomocnik Fundacji O., który został umocowany jedynie do prowadzenia spraw Fundacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, ta jednakże w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Odnosząc się zaś do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny, w ocenie którego okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania jej do rozpoznania na rozprawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzuty naruszenia art. 50 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa w zw. z art. 31 § 2 oraz § 3 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 46 ust. 1 i ust. 3 Dyrektywy 2013/32. Zdaniem skarżącej sąd pierwszej instancji bezpodstawnie skargę odrzucił, albowiem ani Rada, ani też sąd wojewódzki nie zakwestionowali faktu, że na gruncie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Fundacja spełniała materialne przesłanki dla uwzględnienia wniosku o dopuszczenia jej do postępowania odwoławczego toczącego się na skutek skutecznie wniesionego zażalenia.
Powyższego stanowiska skarżącej kasacyjnie Fundacji nie sposób podzielić.
W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji odrzucił skargę, bowiem w jego ocenie "brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że interes prawny Fundacji wynikać miał z przepisów prawa materialnego, a ponadto żaden przepis ustawy szczególnej nie przyznaje skarżącej Fundacji uprawnienia do wniesienia skargi w niniejszej sprawie – a zatem nie zalicza się do żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 50 § 1 i 2 Ppsa". Istota sprawy sprowadzała się więc do rozważenia ww. kwestii.
Zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie do § 2 ww. przepisu organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. W świetle § 3 omawianego przepisu organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.
Jak wynika z akt sprawy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia O.D. ochrony międzynarodowej, a Rada, po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie, utrzymała w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Postępowanie w sprawie o udzielenie ochrony międzynarodowej p. O.D. nie zostało przeto wszczęte, albowiem w sytuacji, gdy organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.), to nie można przyjąć, aby postępowanie o takim przedmiocie, jak udzielenie ochrony międzynarodowej się toczyło. Zgodnie zaś z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. Jak wskazuje się w doktrynie, żądanie dopuszczenia do udziału w postępowanie może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem I lub II instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych (zob. J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz. wyd. 11, Warszawa 2011, s. 215). Zresztą powyższe zagadnienie było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z 30 sierpnia 2022 r., II OZ 440/22 (CBOSA.nsa.gov.pl) stwierdził, że "organizacja społeczna, która wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, które nigdy nie zostało wszczęte, nie jest uprawniona, na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a., do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a". Powyższe stanowisko oraz argumentację zawartą w przywołanym postanowieniu (de facto też ze skargi Fundacji O. z/s w Warszawie) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Przepis art. 50 § 1 Ppsa określa dwa warunki dopuszczalności wniesienia skargi przez organizację społeczną w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby, które to warunki muszą być spełnione łącznie: po pierwsze sprawa ta leży w zakresie statutowej działalności organizacji, a po drugie organizacja brała udział w postępowaniu administracyjnym.
W okolicznościach niniejszej sprawy niespełnienie drugiego wymienionego warunku, już bez konieczności badania pierwszej przesłanki, doprowadziło do oceny o braku legitymacji skargowej Fundacji w zaskarżeniu postanowienia Rady z 12 stycznia 2022 r., Nr RdU-289-1/S/21. W tej sytuacji wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zasadnie sąd pierwszej instancji uznał za bezprzedmiotowy, albowiem w sprawie ww. cudzoziemca nie toczyło się przed Radą żadne postępowanie. Tym samym Fundacja nie mogła uzyskać legitymacji do występowania w tej sprawie.
Jak słusznie zauważył WSA w Warszawie, krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi określa art. 50 § 1 i 2 Ppsa. Wśród tych podmiotów znajduje się organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Należy podzielić stanowisko WSA w Warszawie, że Fundacja O. nie wykazała indywidualnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 Ppsa, nie jest również podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie przepisu szczególnego.
Istotne jest również to, że skarżąca Fundacja swój wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyła już po wydaniu przez organ I instancji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i po złożeniu przez cudzoziemca zażalenia na to postanowienia. W dniu złożenia przez Fundację wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu (26 listopada 2021 r.) postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 7 października 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia O.D. ochrony międzynarodowej było skuteczne, pomimo że toczyło się w tej sprawie postępowanie zażaleniowe (zażalenie z 19 października 2021 r.). Przewidziana w art. 61a § 2 K.p.a. możliwość weryfikacji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w drodze zażalenia (zarezerwowana dla podmiotu występującego z żądaniem wszczęcia postępowania) w żaden sposób nie kreuje nowego, samodzielnego postępowania administracyjnego odrębnego od postępowania w sprawie głównej objętej żądaniem jego wszczęcia.
Tym bardziej zatem organ administracji nie mógł, na podstawie art. 31 § 1 K.p.a., dopuścić Fundacji do udziału w postępowaniu, bowiem warunkiem takiego dopuszczenia jest pozostawanie sprawy w toku, a argumentacja skargi kasacyjnej dot. złożenia wniosku w trakcie toczącego się postępowania odwoławczego nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem oceny sądu wojewódzkiego wyrażonej w zaskarżonym postanowieniu z 4 sierpnia 2022 r. była wyłącznie kwestia legitymacji skargowej Fundacji – dopuszczalności wniesienia przez nią skargi na postanowienie Rady do z 12 stycznia 2022 r., nie zaś sądowa kontrola braku rozstrzygnięcia wniosku Fundacji z 26 listopada 2021 r. stosownym postanowieniem o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, dlatego zarzuty skargi kasacyjnej i w tym zakresie były chybione.
Na marginesie wskazać należy, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na ww. postanowienie Rady do Spraw Uchodźców z 12 stycznia 2022 r. był cudzoziemiec, którego rozstrzygnięcie to dotyczy, tj. O.D.. W postępowaniu sądowoadministracyjnym z jego skargi możliwa byłaby zatem sądowa kontrola ww. postanowienia. Do powyższego jednak nie doszło, bowiem skarga cudzoziemca została odrzucona – z powodu nieuzupełnienia braków formalnych skargi – prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 sierpnia 2022 r., IV SA/Wa 505/22 (Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 3 października 2022 r., II OZ 554/22, oddalił zażalenie na to postanowienie).
Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 Ppsa, które regulują tę kwestię, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).